Norges Bank viser til Finansdepartementets brev til Finanstilsynet med kopi til Norges Bank av 3. juni 2019 om «Vurdering av boliglånsforskriften». Departementet skriver:

«Finansdepartementet ber Finanstilsynet vurdere utviklingen i husholdningenes gjeld og i bolig­prisene, og hvordan boliglånsforskriften har påvirket utviklingen. Vi ber om en vurdering av hvordan forskriften har påvirket bankenes utlåns­praksis og hvilke virkninger de særskilte kravene i Oslo har hatt. Det bes også om en redegjørelse for bankenes bruk av fleksibilitetskvoten, og en vurdering av hvordan ulike grupper av befolkningen, for eksempel ulike alders- og inntektsgrupper, påvirkes av de ulike kravene i forskriften. Vi ber om at Finanstilsynet innhenter vurderinger og faktagrunnlag fra Norges Bank i arbeidet. [...] Vi ber om Finanstilsynets svar innen 10. september 2019.»

Gjeldende forskrift om krav til nye utlån med pant i bolig trådte i kraft 1. juli 2018 og skal gjelde frem til 31. desember 2019. I forkant av gjeldende forskrift var det en høringsrunde basert på et forslag utarbeidet av Finanstilsynet. Norges Bank deltok i høringsrunden.

Kravene i gjeldende forskrift går i hovedtrekk ut på at 1) belåningsgraden ikke skal overstige 85 prosent av boligens verdi, 2) låntakers samlede gjeld skal ikke overstige fem ganger brutto årsinntekt (gjeldsgrad), 3) låntakers gjeldsbetjeningsevne skal testes mot en renteøkning på 5 prosentenheter, 4) det skal betales avdrag for lån med belåningsgrad over 60 prosent, og 5) for Oslo gjelder i tillegg at belåningsgrad for sekundærbolig ikke skal overstige 60 prosent. Bankene kan innvilge lån som bryter med ett eller flere av kravene for inntil 10 prosent av verdien av innvilget lånevolum per kvartal, en såkalt fleksibilitetskvote (også omtalt som fartsgrense). For lån med pant i bolig i Oslo er fleksibilitetskvoten 8 prosent.

Krav til bankenes utlån til boligformål ble forskriftsfestet første gang 1. juli 2015. Krav til maksimal gjeldsgrad og kravene til utlån i Oslo ble tatt inn i forskriften 1. januar 2017, samtidig ble avdragskravet strammet inn. 

Utviklingen i boligpriser, husholdningenes gjeld og bankenes utlånspraksis

Fra 4. kvartal 2008 til 1. kvartal 2017 steg boligpriser i forhold til disponibel inntekt per innbygger med 50 prosentenheter og nådde en historisk topp. Deretter har en svakere prisutvikling bidratt til å redusere dette forholdet med 10 prosentenheter. Etter flere år med en lavere vekst i antall fullførte boliger enn i antall husholdninger, blir det nå fullført flere boliger enn husholdningsveksten skulle tilsi. Sammen med økte renter ventes det å virke dempende på boligprisveksten fremover.[1]

Oslo hadde sterkere boligprisvekst enn landet forøvrig i 2015 og 2016, det sterkeste boligprisfallet i 2017 og den sterkeste gjeninnhentingen i 2018. Boligprisene er fortsatt høyere i Oslo enn i andre byer og landet forøvrig. En analyse foretatt i Norges Bank viser at husholdningenes kjøpekraft i boligmarkedet, målt ved evnen til å lånefinansiere kjøp av bolig til gjeldende priser, har utviklet seg svakere i Oslo sammenlignet med andre større byer og landet totalt sett i perioden fra 2008 til 2016. Det skyldes i stor grad den sterke boligprisveksten i Oslo i 2015 og 2016. Utenom Oslo er kjøpekraften, målt på denne måten, opprettholdt over tid for store grupper husholdninger.[2]   

Tolvmånedersveksten i husholdningenes kreditt har i hovedsak ligget i intervallet 5½ - 6½ prosent de senere år. Husholdningenes gjeld i forhold til disponibel inntekt har økt betydelig over tid og var 230 prosent i første kvartal 2019. Norges Bank venter at økte renter og en moderat boligprisvekst vil dempe gjeldsveksten i husholdningene fremover.

Foreløpige analyser av ligningstall for 2017 viser økt andel husholdninger med høy gjeldsgrad, høy belåningsgrad og liten betjeningsevne.[3] Andelen gjeld holdt av disse husholdningene økte også.  

Resultater fra Finanstilsynets boliglånsundersøkelse og Norges Banks utlånsundersøkelse tyder på at bankene har vært mer restriktive i sin utlånspraksis etter innstrammingen av boliglånsforskriften i 2017.[4] Boliglånsundersøkelsen viser at andelen nye lån i brudd med kravene i forskriften ble lavere etter innstrammingen i 2017.[5] Det er kravet til maksimal gjeldsgrad som i størst grad blir brutt. Dette er også kravet bankene anså hadde størst innstrammende effekt ifølge Norges Banks utlånsundersøkelse[6]. Volumandelen av nye utlån som er i brudd med kravet til gjeldsbetjeningsevne ved en økning i renten på 5 prosentenheter, var liten og synkende i 2017 og 2018. Bankene holder seg innenfor fartsgrensen både i og utenfor Oslo, men graden av utnyttelse er høyere i Oslo. Bankene benytter fleksibiliteten i stor grad på lån til yngre låntakere. Beregninger foretatt i Norges Bank viser at både andelen førstegangskjøpere blant husholdninger under 35 år og førstegangskjøperes gjennomsnittsalder har holdt seg stabile de senere år.

Analyser i Norges Bank viser at innføringen av kravet til maksimal gjeldsgrad hadde en dempende effekt på boligprisveksten i store deler av 2017 og 2018 i regioner med en høy andel boligkjøpere med høy gjeldsgrad.[7],[8] Analysen finner at det ikke er en signifikant forskjell i veksten i boligprisene deretter og ut 1. kvartal 2019.

Vurdering

Høy gjeld i husholdningene er en vesentlig sårbarhet for norsk økonomi, se Finansiell stabilitet 2018. Den høye gjelden medfører at mange husholdninger kan bli nødt til å stramme inn i sitt forbruk ved et kraftig fall i boligprisene, bortfall av inntekt eller økning i lånerentene. Det kan forsterke en nedgang i norsk økonomi og øke bankenes tap på utlån til næringslivet.

Regulering må avveie hensynet til effektive kredittmarkeder mot hensynet til å begrense oppbygging av risiko i det finansielle systemet. Krav til bankenes utlånspraksis kan bidra til å dempe oppbygging av sårbarhet i husholdningssektoren. På den annen side griper krav til utlånspraksis inn i bankenes skjønnsutøvelse. Standardiserte krav kan slå uheldig ut i enkelttilfeller. Regulering kan også lede til at kreditt ytes fra nye kilder eller i nye former som ikke er dekket av reguleringen.

Norges Bank mener forskriftsfesting med fleksibilitetskvote har fungert godt. Forskriften har gitt en klar grense for forsvarlig utlånspraksis og har bidratt til å begrense bankenes utlån til sårbare husholdninger. Bankene har benyttet seg av fleksibilitetskvoten som gir dem mulighet til å yte lån i brudd med kravene ut fra en kundespesifikk vurdering. Det er ikke klare tegn til at lån til boligformål i økende grad ytes utenfor den regulerte banksektoren, men forbrukslån fra banker kan ha blitt benyttet ved boligkjøp. De nye gjeldsregistrene for forbrukslån vil motvirke at husholdninger tar opp forbruksgjeld for å oppfylle kravet til egenkapital ved opptak av boliglån.

Finanstilsynets boliglånsundersøkelse tyder på at boliglånsforskriften har bidratt til at andelen nye lån i brudd med kravene til utlånspraksis har avtatt. Samtidig viser ligningstall at mange husholdninger fortsatt har høy gjeldsbelastning. Boligprisene har vokst moderat de siste årene, etter å ha falt i månedene etter innstrammingene i boliglånsforskriften i 2017. Analyser viser at innføringen av en øvre grense for gjeldsgrad i 2017 bidro til å bremse boligpris- og gjeldsvekst i områder med høy andel husholdninger som har høy gjeldsgrad. Det er de store byene som har høyest andel husholdninger med høy gjeldsgrad. Det er grunn til å tro at kravet til gjeldsgrad også bidrar til å begrense gjeldsopptak knyttet til boligkjøp for investeringsformål.

Forskriften har en egen fleksibilitetskvote for lån med pant i bolig i Oslo, og et krav til maksimal belåningsgrad for lån til sekundærbolig i Oslo som ikke gjelder i resten av landet. Slike regionspesifikke krav bidrar til at reguleringen blir mer kompleks. På den annen side har fleksibilitetskvoten for Oslo trolig bidratt til å redusere andelen lån i brudd med krav til maksimal gjeldsgrad i Oslo. I tillegg til kravet til gjeldsgrad kan det særskilte kravet til egenkapital ved kjøp av sekundærbolig i Oslo ha bidratt til å dempe boligkjøp for investeringsformål.

Kostnader og gevinster ved krav til utlånspraksis kan endre seg over tid eller med endringer i annen regulering og andre markedsforhold. De nye gjeldsregistrene vil kunne føre til at kravene til maksimal belåningsgrad og gjeldsgrad blir mer bindende for enkelte låntagere. Videre betyr utsikter til moderat boligprisvekst fremover at egenkapitalen i boligen ikke vil vokse like raskt for dem som allerede eier bolig. På den annen side betyr utsikter til moderat boligprisvekst at egenkapitalen som førstegangskjøpere må spare opp for å nå egenkapitalkravet (kravet til maksimal belåningsgrad), ikke vil vokse like hurtig som vi har sett tidligere. Beregninger i Norges Bank tyder på at andelen førstegangskjøpere og førstegangskjøperes gjennomsnittsalder har holdt seg stabile.

Slik forskriften er utformet, skal den i første rekke bidra til å dempe risikoen for at gjelden øker vesentlig i særlig utsatte husholdninger. Norges Bank har støttet reguleringen av bankenes utlånspraksis for lån med pant i bolig, senest ved videreføringen av forskriften i 2018. Banken har, blant annet i høringsbrev 4. mai 2015, gitt uttrykk for at «[…] krav til forsvarlig utlånspraksis bør anses som et varig, strukturelt tiltak, og ikke endres hyppig». Et varig, strukturelt tiltak bidrar til forutsigbarhet og vil motvirke en fremtidig utglidning av utlånspraksis. Myndighetene bør ikke ha som ambisjon å finstyre utviklingen i boligpriser og kreditt. Krav til utlånspraksis bør derfor i utgangspunktet ligge fast.

Norges Bank mener dagens boliglånsforskrift har fungert etter hensikten og at utviklingen ikke tilsier vesentlige endringer i kravene. Etter Norges Banks vurdering bør kravene i forskriften være de samme over hele landet.

Med hilsen

Øystein Olsen
Sentralbanksjef                                                                     

Torbjørn Hægeland
Direktør

Fotnoter

1. Pengepolitisk rapport med vurdering av finansiell stabilitet 2/19, Norges Bank.
2. Lindquist og Vatne (2019): Utviklingen i husholdningenes kjøpekraft i boligmarkedet, Staff Memo 4/2019. Norges Bank.
3. Se Finansiell stabilitet 2017 for en beskrivelse av disse målene.
4. Se Boliglånsundersøkelsen 2018 og Utlånsundersøkelsen 2/2019 (figur 2).
5. I undersøkelsen fra 2018 var det en liten økning i andelen nye nedbetalingslån i brudd med de fleste kravene. En endring i utvalget i Finanstilsynets boliglånsundersøkelse i 2018 kan påvirke sammenlignbarheten med tidligere år. Utviklingen i 2018 må derfor tolkes med varsomhet.
6. Se Utlånsundersøkelsen 3/2017.
7.  Se analysevedlegg.
8. Internasjonale studier av krav til utlånspraksis spriker med hensyn på konklusjoner. Mens blant annet Jácome, L.I. and S. Mitra (2015), Cerutti, E., S. Claessens and L. Laeven (2015), Tressel, T. and Y.S. Zhang (2016) og Shim, I. and K.N. Kuttner (2016) og Nymoen, R., K. Pedersen and J.I. Sjåberg (2019) finner effekter på gjeldsveksten og bare i noen grad på veksten i boligpriser, finner Carreras, O., E.P. Davies and R. Piggott (2018) både kortsiktige og langsiktige priseffekter.