Bakgrunn 

Sårbarheter i det finansielle systemet kan føre til at negative forstyrrelser får alvorlige konsekvenser for det finansielle systemet og norsk økonomi. Systemrisikobufferen skal bidra til at bankene holder tilstrekkelig kapital for å motstå fremtidige tilbakeslag. Bufferen skal reflektere vurderingen av strukturell sårbarhet, det vil si vedvarende trekk i det finansielle systemet som endrer seg sjeldent eller lite fra år til år.

Finansdepartementet fastsetter kravet til systemrisikobuffer. Norges Bank skal utarbeide beslutningsgrunnlag og gi Finansdepartementet råd om nivået på bankenes systemrisikobuffer minst annethvert år.

Krav til systemrisikobuffer ble innført i Norge i 2013 og ble besluttet økt til 4,5 prosent i 2020. I 2022 og i 2024 besluttet Finansdepartementet å holde kravet uendret på 4,5 prosent, i tråd med råd fra Norges Bank.

Den norske systemrisikobufferen har en vesentlighetsgrense for krav om resiprokering på fem milliarder kroner målt i risikovektede eksponeringer for utenlandske banker. Kravet er resiprokert av alle land med banker som har eksponeringer over denne grensen.

Kapitaldekningsregelverket har blitt mer omfattende og komplekst de siste 15 årene. Det er varslet at EU-kommisjonen vil komme med forslag til endringer i reguleringen av banker i 2026. Et mål for endringene vil være å forenkle regelverket, blant annet kapitaldekningsregelverket og kravene til rapportering. Det er gode grunner til å se på muligheter til å forenkle et komplekst og omfattende regelverk, men det bør ikke komme på bekostning av motstandskraften i det finansielle systemet. Med dagens kapitalkrav har norske husholdninger og foretak hatt god tilgang på kreditt, og markedene for banktjenester fremstår samlet sett som velfungerende.

Beslutningsgrunnlaget for rådet om systemrisikobufferen består av dette brevet og rapportene Finansiell stabilitet 2026 – 1. halvår og Finansiell stabilitet 2025 – 2. halvår. Vedlagt er også Norges Banks rammeverk for råd om systemrisikobufferen. I arbeidet med beslutningsgrunnlaget er det utvekslet informasjon og vurderinger med Finanstilsynet, se også vedlagt brev fra Finanstilsynet.  

Fortsatt høye strukturelle sårbarheter i det finansielle systemet

I vurderingen av systemrisikobufferen vektlegger Norges Bank særlig to strukturelle sårbarheter i det norske finansielle systemet: i) mange husholdninger har høy gjeld og ii) bankene har høy eksponering mot næringseiendom. I tillegg legger vi vekt på at bankene har store utlån til kunder utsatt for klimaomstilling, og at en banks finansiering er en annen banks likviditetsreserve.

Norske husholdninger har høy gjeld, både historisk og sammenliknet med andre land. Høy gjeld, særlig i kombinasjon med lav likviditet, øker risikoen for kraftige fall i konsumet dersom rentene øker, inntektene reduseres eller boligprisene faller markert. De siste årene har den samlede gjelden vokst mindre enn inntektene. Gjeldsbelastningen har avtatt bredt på tvers av husholdningene og mest for de med høyest gjeld, men er fremdeles på et høyt nivå, se kapittel 2, Finansiell stabilitet 2025 – 2. halvår.

Norske banker har høy eksponering mot foretak i eiendomssektoren. Andelen har vært stabil de siste årene. Erfaringer fra bankkriser i Norge og utlandet har vist at tap på næringseiendomslån har vært en viktig årsak til soliditetsproblemer i banksektoren.

Bankene er sammenkoblet ved at de eier hverandres gjeld og har samme eller likeartede verdipapirer i likviditetsreserven. Obligasjoner med fortrinnsrett (OMF) utstedt av andre norske banker med sikkerhet i boliglån utgjør en vesentlig del av bankenes likviditetsreserver og finansiering, og andelene er lite endret de siste årene. Dersom mange banker rammes av likviditetsproblemer, kan det utløse hastesalg av OMF og finansieringsproblemer for hele banksektoren, samtidig som lønnsomheten kan svekkes.

Klimaendringer og energiomstilling kan føre til økte kostnader og endrede rammevilkår for mange husholdninger og foretak i årene som kommer. Norge treffes sannsynligvis mindre hardt av ekstreme værhendelser enn mange land lenger sør, men kan rammes hardere av en omstilling av klimapolitikken siden petroleumssektoren fortsatt har stor betydning for norsk økonomi. Ved brå endringer kan økte kostnader og lavere inntjening hos foretak og husholdninger påføre bankene høyere tap enn ellers. Samtidig kan behovet for nye investeringer til omstilling øke.

Ulike makrotilsynsvirkemidler tar hensyn til forskjellige sider av risiko

Sårbarhetene i det finansielle systemet møtes med flere ulike tiltak. Krav til bankenes kapital, likviditet og utlånspraksis bidrar til god motstandskraft i det finansielle systemet og kan også dempe sårbarheter.

Sårbarhetene som ligger til grunn for systemrisikobufferen, blir ikke fullt ut dekket med andre kapitalkrav. Utlånsforskriften er også begrunnet med sårbarhet knyttet til høy gjeld i mange husholdninger. Forskriften virker imidlertid mer direkte på gjeldsopptaket i husholdningene, mens systemrisikobufferen øker tapståleevnen i bankene. Gulv for risikovekter er begrunnet med sårbarheter knyttet til både husholdninger og næringseiendom, men er først og fremst en sikkerhetsmekanisme som hindrer at kapitalmengden i bankene blir for lav som følge av fall i bankenes risikovekter. Motsyklisk kapitalbuffer skal reflektere vurderingen av syklisk sårbarhet i det finansielle systemet, mens systemrisikobufferen skal reflektere strukturell sårbarhet. Systemviktige banker skal holde en større buffer fordi problemer i en systemviktig bank kan få alvorlige negative konsekvenser for økonomien. Det er en strukturell sårbarhet som ikke er en del av begrunnelsen for systemrisikobufferen.   

Siden systemrisikobufferen sist ble vurdert i 2024, har Norge gjennomført den europeiske kapitalkravsforordningen (CRR3) i norsk rett. Endringer i kapitaldekningsregelverket i fjor ga en lettelse i kapitalkravene for standardmetodebankene og noe innstramming for bankene med interne risikomodeller (IRB-bankene). Kapitallettelsene til standardmetodebankene kan ha bidratt til noe økt konkurranse om boliglånskundene. I sum gir imidlertid endringene banksektoren om lag uendret krav til kapitaldekning. 

For lite kapital i bankene kan bli dyrt for samfunnet ved tilbakeslag

Norges Bank gjennomførte i 2022 en analyse av samfunnsøkonomisk nytte og kostnader ved kapitalkrav i bankene, se rapporten Finansiell stabilitet 2022. Beregningene viser at dagens kapitalnivå i norske banker er innenfor et rimelig intervall for hva bankenes kapitaldekning bør være på lang sikt. Analysen viser videre at det er dyrere for samfunnet om bankene tilpasser seg med for lav enn for høy kapitaldekning.  Det er dessuten grunn til å tro at kostnaden av å opprettholde et høyt kapitalnivå er moderat når kapitalen allerede er bygget opp. Studier publisert de siste årene understøtter denne konklusjonen.[1] 

Stresstester utført av Norges Bank og Finanstilsynet viser at kraftige økonomiske tilbakeslag kan gi så store banktap at bankene må stramme vesentlig inn på sitt kredittilbud for ikke å falle ned i kapitalbufferne. I stresstestene tar Norges Bank hensyn til at sårbarheter i det finansielle systemet forsterker økonomiske tilbakeslag, og dybden på krisen avhenger derfor av dagens sårbarheter. Stresstestene indikerer at det å ta bort variable bufferkrav i en krise kan gjøre det enklere for bankene å opprettholde sitt kredittilbud gjennom en krise, noe som kan bidra til å dempe fallet i økonomisk aktivitet.

Systemrisikobufferen bør gjelde alle eksponeringer i Norge, med en vesentlighetsgrense

Kravet til systemrisikobufferen bør gjelde både norske og utenlandske bankers eksponeringer i Norge. Det er fordi kravet er begrunnet med strukturelle sårbarheter i det norske finansielle systemet, og utenlandske banker har stor markedsandel i det norske lånemarkedet. Skal norske myndigheter over tid opprettholde nasjonalt styringsrom, er det viktig at andre land resiprokerer norsk regulering, slik at utenlandske banker må følge norske kapitalkrav for eksponeringer i Norge. Tilsvarende pålegger norske myndigheter norske banker systemrisikobufferkrav fastsatt i andre EU-land for eksponeringer i disse landene. Dette legger til rette for gjensidig anerkjennelse av regulering over landegrenser. 

Utenlandske banker med risikovektet eksponering under fem milliarder kroner er fritatt fra kravet om systemrisikobuffer i Norge. Tall innhentet av Finanstilsynet viser at et betydelig antall utenlandske banker har risikovektet eksponering i Norge under denne vesentlighetsgrensen. Praksisen med en vesentlighetsgrense følger av anbefalinger fra Det europeiske systemrisikorådet (ESRB) og er vanlig i Europa. ESRB anbefaler i utgangspunktet en vesentlighetsgrense på 1 prosent av samlet beregningsgrunnlag. Den norske grensen er langt lavere enn dette.

I forbindelse med årets vurdering av systemrisikobufferen har Finanstilsynet vurdert innretning og nivå på vesentlighetsgrensen på oppdrag fra Finansdepartementet. De anbefaler at dagens vesentlighetsgrense på fem milliarder kroner videreføres.

Formålet med vesentlighetsgrensen er at det ikke skal bli for byrdefullt for tilsynsmyndigheter og banker med små grensekryssende eksponeringer å følge med på hvilke krav som til enhver tid gjelder i ulike land. Dette gjelder særlig for systemrisikobufferen som ikke er standardisert fra land til land. En vesentlighetsgrense legger derfor til rette for resiprokering.

Systemrisikobufferen bør videreføres på 4,5 prosent

I Norge har det finansielle systemet vist seg robust gjennom store markedsforstyrrelser og økte renter de siste årene. Reguleringene etter finanskrisen og gjennomføringen i Norge har styrket motstandskraften. Det er ingen vesentlige endringer i nivået på de sentrale strukturelle sårbarhetene i det norske finansielle systemet siden kravet til systemrisikobufferen sist ble vurdert i 2024. Det er viktig at motstandskraften i systemet opprettholdes, slik at sårbarheter ikke forsterker et økonomisk tilbakeslag. 

Norges Banks komité for pengepolitikk og finansiell stabilitet har enstemmig besluttet å gi Finansdepartementet råd om å holde kravet til systemrisikobuffer i bankene uendret på 4,5 prosent. 

Med hilsen

Ida Wolden Bache
Sentralbanksjef

Torbjørn Hægeland
Avdelingsdirektør 

Vedlegg:
Rammeverk for systemrisikobuffer 2026
Finansiell stabilitet 2025-2. halvår
Finansiell stabilitet 2026-1. halvår
Vurdering av systemrisikobufferen - Brev fra Finanstilsynet til Norges Bank

Fotnoter

[1] Se bl.a. McInerney, N., O'Brien, M., Wosser, M., & Zavalloni, L. (2026): “Rightsizing Bank Capital: The Role of Macrofinancial Structure” International Journal of Central Banking, 22(2), Jakubik, P., & Moinescu, B. G. (2023). “What is the optimal capital ratio implying a stable European banking system?” International Finance, 26(3), 324–343 og Lang J.H., Menno D. (2025) “The state-dependent impact of changes in bank capital requirements” Journal of Banking & Finance, 176, Article 107439.