Vi viser til brev av 11. januar 2023, der Finansdepartementet sender på høring Finanstilsynets forslag om endringer i det rettslige rammeverket for fastsettelse av pilar 2-krav og kapitalkravsmargin.  

Bankreguleringen i Norge følger reglene i EU. Regelverk som er vedtatt i EU og omfattet av EØS-avtalen, blir tatt inn i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett.

EUs kapitaldekningsregelverk bygger på tre pilarer:

• Pilar 1 er minimumskrav og bufferkrav for alle banker.
• Pilar 2 er individuelle tilleggskrav som skal dekke risiko som ikke er dekket, eller bare delvis dekket, i pilar 1.
• Pilar 3 omfatter krav til offentliggjøring av finansiell informasjon som skal bidra til økt markedsdisiplin.

Under pilar 1 stiller myndighetene krav til risikovektet kapital som skal sikre at bankenes kapital er tilstrekkelig i forhold til tapsrisiko. Det stilles også krav til uvektet kjernekapitalandel som skal sikre at bankene finansierer utlån og andre eiendeler med en tilstrekkelig andel kjernekapital uavhengig av tapsrisiko og hvordan denne beregnes.

De risikovektede kapitalkravene under pilar 1 skal dekke bankenes kredittrisiko, markedsrisiko og operasjonell risiko. Bankene beregner disse kravene med kvantitative metoder.

Krav til risikovektet kapitaldekning skal bidra til god risikostyring i bankene. Kravet øker med risikoen på eksponeringene. Det gir bankene insentiver til å kreve en høyere rente for risikable utlån. På denne måten kan de risikovektede kapitalkravene bidra til å dempe sårbarheten i det finansielle systemet. Det forutsetter at kapitalkravene så langt som mulig reflekterer faktisk risiko.

Kravene under Pilar 1 fanger ikke opp all risiko. Bankene er eksponert mot annen risiko enn kredittrisiko, markedsrisiko og operasjonell risiko, og risikoeksponeringen kan variere betydelig mellom enkeltbanker. Det er dessuten ikke mulig å måle all risiko presist med felles kvantitative metoder, for eksempel risiko ved bankenes styring og kontroll. Pilar 2 skal derfor dekke bankspesifikk risiko og annen risiko som ikke er dekket i sin helhet under pilar 1.

Finanstilsynets forslag til regelverksendringer

Finanstilsynet foreslår at bestemmelsene om pilar 2 og kapitalkravsmargin i CRD 5 gjennomføres i CRR/CRD IV-forskriften. Det kan gjøre Finanstilsynets praksis for fastsettelse av pilar 2-krav og kapitalkravsmargin tydeligere. Norges Bank støtter dette.

Finanstilsynet foreslår at det presiseres i forskriften at kapital som banker benytter til å oppfylle pilar 1-krav og kapitalkravsmargin ikke kan benyttes til å oppfylle pilar 2-krav og motsatt. Norges Bank støtter dette.

Endringen i hvilken kapital bankene kan bruke til å oppfylle pilar 2-krav innebærer isolert sett en lettelse i bankenes kapitalkrav. Regelendringen får i utgangspunktet virkning fra neste gang Finanstilsynet gjennomfører SREP og fastsetter pilar 2-vedtak. Det vil si at regelendringen trer i kraft på ulike tidspunkt for bankene. EUs kapitaldekningsregelverk åpner for at pilar 2-krav kan fastsettes på midlertidig basis, også utenom SREP-prosessen. Finanstilsynet vil vurdere om midlertidige pilar 2-krav kan være aktuelt for å dekke enkelte risikoer som kan være av mindre varig karakter. Norges Bank mener prinsippene for inndeling av foretak i grupper og muligheten til å fastsette pilar 2-vedtak utenom SREP-prosessen bør framgå av forskriften. Det bør også fremgå av forskriften hvor ofte disse tilleggskravene kan fastsettes.

Likhetsprinsippet taler for at generelle regelverksendringer bør innføres samtidig for alle norske banker. Norges Bank mener på denne bakgrunn at det bør fastsettes et krav om at regelendringen for hvilken kapital bankene kan bruke til å oppfylle pilar 2-krav senest skal gjelde fra utgangen av 2023.  

Finanstilsynet legger til grunn at det ikke kreves særskilte regler for at tilsynet skal kunne benytte felles metodikk og tilnærming til SREP for foretak med lignende risikoprofiler. Bruk av felles metodikk krever dessuten at Finanstilsynet notifiserer EBA. Norges Bank støtter dette.

Finanstilsynet foreslår at det presiseres i CRR/CRD IV-forskriften at foretaket skal fastsette en kapitalkravsmargin som sikrer at samlet nivå for ansvarlig kapital er tilstrekkelig til å dekke alle risikoer som foretaket er eksponert for, og at den ansvarlige kapitalen kan dekke fremtidige tap som følger av stresscenarioer, herunder Finanstilsynets stresstester. Pilar 2-krav skal ikke omfatte systemrisiko under CRD 5. Ifølge EBAs retningslinjer for SREP kan ikke tilsynsmyndighetene fastsette pilar 2-krav eller kapitalkravsmargin for risiko som allerede er dekket av spesifikke kapitalbufferkrav. Norges Banks stresstester inngår i beslutningsgrunnlaget for krav til motsyklisk buffer under pilar 1. Styrken i Norges Banks stresscenarioer avhenger av systemrisiko, og stresstestene måler tap bankene kan bli utsatt for i en stressituasjon. Samlet sett tilsier dette at beregnet kapitalbehov fra stresstester som inngår i vurderinger av kapitalkravsmargin ikke bør reflektere systemrisiko.

Selv om Finanstilsynets fastsettelse av pilar 2-krav utelukkende skal bygge på foretaksspesifikke forhold, kan flere foretak være eksponert mot samme type risiko, for eksempel gjennom likheter i forretningsmodell eller bruk av samme IKT-leverandør. Det kan bidra til likheter i enkeltbankers grunnlag for pilar 2-krav.

Finanstilsynet foreslår at det presiseres i forskriften at pilar 2-krav og tilsynets forventning til kapitalkravsmargin skal være foretaksspesifikk. Videre foreslår tilsynet at det presiseres at pilar 2-krav bare kan pålegges for å dekke risiko og elementer ved risiko som ikke er dekket, eller bare delvis er dekket, av pilar 1-kravene, samt at tilsynets forventning til kapitalkravsmargin kan omfatte samme risiko som inngår i pilar 2-kravet, men bare i den utstrekning disse ikke allerede anses dekket gjennom pilar 2-krav. Norges Bank støtter presiseringer som hindrer at bankene oppfyller flere kapitalkrav for samme risiko.

Etter Finanstilsynets vurdering oppfyller allerede de norske reglene CRD 5-kravene til begrunnelse for vedtak om pilar 2-krav. Finanstilsynet viser til at pålegg om pilar 2-krav vil være enkeltvedtak og at det følger av forvaltningsloven at enkeltvedtak skal begrunnes skriftlig med henvisninger til regler. Norges Bank deler Finanstilsynets vurdering.

Ifølge Finanstilsynet bør det fremgå klart i tilsynets brev til bankene at forventningen til kapitalkravsmargin kun gir uttrykk for hva Finanstilsynet mener er en hensiktsmessig kapitalkravsmargin på bakgrunn av EØS-forpliktelsene i CRD 5. Det vil si at Finanstilsynets forventning til kapitalkravsmargin ikke skal være enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Norges Bank støtter det.

Finanstilsynet vurderer om det kan være hensiktsmessig å ikke offentliggjøre kapitalkravsmarginer. Forventninger til kapitalkravsmargin inngår i dialogen mellom banker og tilsynet. Tilsynet kan dessuten endre forventningen til kapitalkravsmargin på andre tidspunkt enn når pilar 2-kravet fastsettes.

Offentliggjøring av kapitalkravsmargin kan bidra til markedsdisiplin ved at investorer og andre markedsaktører får tilgang til mer fullstendig informasjon om bankenes tapsrisiko og samlede kapitalkrav. Norges Bank mener derfor Finanstilsynet bør publisere forventninger om kapitalkravsmargin for alle banker. Tilsynsmyndighetene skal pålegge pilar 2-krav hvis en bank gjentatte ganger ikke følger opp tilsynsmyndighetens forventning om kapitalkravsmargin. Det tilsier at banker som ikke oppfyller tilsynets forventning til kapitalkravsmargin, kan være begrenset fra å utbetale utbytte eller bli nødt til å utstede mer kapital. Informasjon om kapitalkravsmargin kan derfor bidra til økt markedsdisiplin.

Norges Bank mener det bør være åpenhet rundt hvordan myndighetene fastsetter kapitalkrav, hvilke forhold som gir endringer i kapitalkrav og hvor ofte kapitalkrav kan endres. Det skaper forutsigbarhet for bankene i deres kapitalplanlegging. I tillegg kan det bedre bankenes insentiver til å redusere risiko. Norges Bank støtter derfor Finanstilsynets forslag om å forankre praksis for fastsettelse av pilar 2-kravet og kapitalkravsmargin i CRR/CRD IV-forskriften.

Med hilsen

Torbjørn Hægeland                                    Sindre Weme

Avdelingsdirektør                                      Direktør