Myndigheter verden over har iverksatt omfattende tiltak for å dempe utslagene av finanskrisen og begrense fallet i produksjon og sysselsetting. Tiltakene har dempet ustabiliteten i finansmarkedene, men i enkelte land er det fortsatt banker som har problemer med å opprettholde driften. Aktiviteten i verdensøkonomien har tatt seg opp fra et svært lavt nivå. Det er fortsatt stor usikkerhet om den makroøkonomiske utviklingen og om bankenes resultater fremover.

Også i Norge har myndighetene iverksatt en rekke tiltak som har virket godt. Lettelser i penge- og finanspolitikken har begrenset nedgangen i aktiviteten og tapene for bankene. Bankene er blitt tilført langsiktig finansiering gjennom bytteordningen for obligasjoner med fortrinnsrett og ved lån i sentralbanken med lengre løpetid. Norges Bank har sørget for at bankene har hatt rikelig likviditet. Tiltakene har redusert likviditetsrisikoen i bankene. Risikopåslagene i rentene for kort- og langsiktig markedsfinansiering har falt betydelig.

Tilgangen til kjernekapital hos Statens finansfond har gitt bankene mulighet til å bedre soliditeten uten å selge eiendeler eller redusere utlånsaktiviteten. Det har bedret tilliten til de norske bankene. Statens obligasjonsfond har samtidig bidratt til lettere tilgjengelig markedsfinansiering for foretakene i 2009.

Etter hvert som situasjonen i finansmarkedene blir mer normal, vil tiltakene bli faset ut. Norges Bank har i høst ikke tilført kronelikviditet gjennom valutabytteavtaler eller likviditet i utenlandsk valuta. Lån med lang løpetid ble sist tilbudt i februar i år. Bytteordningen ble faset ut ved at minsteprisen ble tilpasset renten i markedet. Norges Bank vil også reversere de midlertidige lettelsene i retningslinjene for sikkerhet for lån i Norges Bank som ble innført i fjor høst. Videre er det varslet at adgangen til å bruke bankpapirer som sikkerhet for lån kan bli begrenset.

Ifølge Norges Banks utlånsundersøkelse har bankene siden i vår lettet noe på sin kredittpraksis overfor foretakene. Finansiering fra verdipapirmarkedet også blitt mer tilgjengelig for norske foretak. Foretakenes egenkapital er nokså høy, og resultatene har bedret seg noe i 2009. Samtidig rammes en del næringer av svak etterspørsel fra utlandet. Husholdningene har hatt god inntektsvekst, men samtidig har en betydelig andel av husholdningene høy gjeld i forhold til sin inntekt. Arbeidsledigheten ser ut til å bli vesentlig lavere enn vi tidligere har anslått.

Resultatene i de norske bankene er bedret siden forrige rapport om finansiell stabilitet ble publisert i mai. Likevel kan utviklingen fremover bli krevende. Bankenes tap på utlån vil trolig øke noe i tiden fremover. Utlån til foretak innen næringseiendom, skipsfart og i de baltiske landene er blant de mest tapsutsatte. Gjeldsbetjeningsevnen til foretak innen næringseiendom og skipsfart falt i 2008 og er fremdeles lav. Næringseiendom og skipsfart står for en stor andel av bankenes utlån til foretak. I tillegg venter vi fortsatt høye tap på utlån til kunder i de baltiske landene.

I mai fremhevet vi at bankene hadde behov for mer kapital. De norske bankene er nå i ferd med å bedre kjernekapitaldekningen blant annet ved tilskudd fra Statens finansfond og gjennom utstedelser av egenkapitalinstrumenter i markedet. Det styrker bankenes evne til å skaffe finansiering, bære tap og formidle kreditt. Våre analyser tyder på at bankenes kjernekapitaldekning vil være tilstrekkelig til at bankene kan yte normal utlånsvirksomhet dersom den økonomiske utviklingen blir som anslått fram til 2012.

Risikobildet
Det er særlig fem forhold vi vil trekke frem som usikre:

Fortsatt knapphet på finansiering. For de norske bankene har finanskrisen først og fremst vært en likviditetskrise. Norske banker er fremdeles sårbare dersom tilgangen på markedsfinansiering igjen skulle bli vanskelig. Eventuelle nye kollapser i finansinstitusjoner ute kan føre til at det blir mer krevende å skaffe finansiering også her hjemme. Redusert tilgang på finansiering kan føre til at bankene igjen strammer inn på utlån.

Lav aktivitet ute. I mange land har statens lånebehov økt vesentlig i nedgangskonjunkturen. Behovet for å stabilisere og bygge ned statsgjelden kan fremskynde utfasingen av krisetiltak og gi økte skatter eller reduserte offentlige utgifter. Det kan bidra til å holde veksten lav i en lengre periode. Det vil påvirke resultatene i norske selskaper og føre til høyere tap i norske banker.

Fare for økte tap på utlån til næringseiendom. Markedsprisen på kontorlokaler i Oslo har siden toppen i desember 2007 falt 20 prosent. Mange eiendomsforetak er høyt belånte. Denne næringen står for en stor andel av bankenes samlede utlån. En ytterligere nedgang i eiendomsprisene og lønnsomheten vil kunne slå ut i store utlånstap for bankene.

Fare for høye tap på utlån til skipsfart. De store bankene i Norge har lånt ut mye til norske og utenlandske foretak innen skipsfart. Redusert etterspørsel etter skipsfart og bygging av mange nye fartøy har skapt overkapasitet i næringen. Det har ført til redusert lønnsomhet og dermed svakere evne til å betjene gjeld i mange selskaper. Sammen med fallende panteverdier kan det påføre bankene betydelige tap fremover.

Overoptimisme i boligmarkedet. Boligprisene falt gjennom 2008 etter en lang periode med vekst. Siden har boligprisene igjen steget mye. Målt i forhold til konsumpriser, byggekostnader, husleier og disponibel inntekt er boligprisene høye historisk sett. Boligprisene har svingt mye. Med en periode med kraftig boligprisvekst bak oss er det en risiko for at både banker og husholdninger kan ha et for optimistisk syn på boligprisutviklingen fremover. Stadig flere husholdninger har en gjeldsbelastning som gjør dem sårbare for et høyere rentenivå eller bortfall av inntekt. Det kan i så fall gi store fall i boligprisene og økt sparerate. En brå økning i spareraten vil svekke bedriftenes inntjening. Det kan øke bankenes utlånstap.

Lærdommer av finanskrisen og oppfølging fremover
Den globale finanskrisen har avdekket svakheter i det finansielle systemet. Bankene hadde for lite kapital og likviditet i forhold til den risikoen de tok. Strengere kapital- og likviditetsregulering vil redusere hyppigheten og omfanget av nye finansielle kriser. Baselkomitéen for banktilsyn vil snart komme med konkrete anbefalinger om strengere regulering av bankers kapital og likviditetsstyring. De vurderer også om kapitalreguleringene kan utformes slik at de i mindre grad enn før bidrar til at bankenes atferd forsterker svingningene i den økonomiske aktiviteten. Ny regulering blir deretter innført i EU og EØS.

Finanskrisen har også avdekket svakheter ved måten handel og oppgjør av obligasjoner og derivater gjennomføres på. Etablering av robuste sentrale motparter for slike markeder og ordninger som stimulerer til bruk av dem vil bidra til å bedre finansiell stabilitet.

I Norge har kapitalreguleringene vært noe strengere enn i andre land, basert på erfaringene fra bankkrisen tidlig på 1990-tallet. Alle finansinstitusjoner er pålagt kapitalkrav, og kravene til hva som kan inngå i kjernekapitalen er strengere enn i andre land. Videre må alle aktiva i konsernet tas med i beregningen av bankers kapitalkrav. Det har gitt bankene et mer solid utgangspunkt til å møte krisen. Det har vært en fordel at Bankenes sikringsfond forvalter midler som kan benyttes i en krise. Fondet kan også gi støtte ved å skyte inn kapital i en kriserammet bank.

Viktige lærdommer er for øvrig:

1. Bankenes likviditetsstyring har ikke vært robust overfor svikt i penge- og kapitalmarkedene.
   Det bør innføres minstekrav til hvor mye likvide eiendeler en bank må ha for å kunne klare perioder med svikt i markedene for finansiering. I tillegg bør det innføres minstekrav til hvor stabil finansieringen må være. Norges Bank vil den nærmeste tiden se nærmere på hvordan kravene til bankenes likviditetsstyring og rapportering bør utformes.
2. Det stilles høyere krav til bankenes kapital.
   I mange tilfeller stiller markedet nå vesentlig strengere krav til bankenes kapital enn det offentlige regelverket. Reguleringen av minstekravet til bankenes kjernekapitaldekning bør endres slik at bankene holder mer kapital mot uventede tap. Det er flere måter å gjøre dette på. Foruten høyere krav til kjernekapitaldekning, kan strengere krav til hva som regnes som kjernekapital øke evnen til å bære tap. 
   
   I tillegg vil det være riktig å innføre minstekrav til finansinstitusjoners egenkapital i forhold til forvaltningskapitalen. Det vil dempe bankenes gjeldsfinansiering og risikotaking.
   
   Vi har sett at betydelige offentlige midler er blitt brukt i mange land for å hindre at systemviktige institusjoner kollapser. Erfaringene kan tilsi strammere regulering av systemviktige banker. Hvor systemviktig en bank er, kan være vanskelig å måle, men avhenger av bankens størrelse, kompleksitet og hvor sammenvevd den er med andre finansinstitusjoner. Banker som antas å være systemviktige, får høyere gradering fra kredittvurderingsbyråene. Det gir bankene lavere lånekostnad og gjør at de lettere kan øke belåningen og vokse seg enda større.
3. Dagens regulering bidrar til at bankenes atferd forsterker svingningene i økonomien
   Reguleringen av finansinstitusjonene bør søke å begrense ikke bare risikoen i hver enkelt bank, men også risikoen i hele det finansielle systemet. Når bankene utarbeider sine vekststrategier, tar de trolig lite hensyn til at deres atferd kan påvirke andre banker og det finansielle systemet.
   
   Reguleringen av bankenes kapitaldekning bør endres slik at bankene må bygge opp større buffere i normale tider. Det kan motvirke at bankene må rasjonere kreditt i dårlige tider. Dagens regler gir tilsynsmyndigheter adgang til å kreve at bankene øker sine kapitalbuffere i normale tider. Tilsynsmyndighetene kan pålegge bankene å ha en kapitaldekning som er klart høyere enn minstekravet. Men det er usikkert om disse reglene praktiseres likt over landegrensene. Økt samarbeid mellom land er derfor viktig.
   
   En analyse utført i Norges Bank viser at jo kortere dataserier bankene bruker i sine risikomodeller, jo mer svinger kravet til kapital med konjunkturene. Ekstra krav til kapital i bankene i dårlige tider vil forsterke nedgangen. I oppgangstider er det motsatt. Dersom bankene legger til grunn en lengre tidsserie med data, vil ikke variasjonene i minstekravet til kapital bli så store som når de bruker korte serier. Risikovekter beregnet på korte serier som ikke dekker tunge nedgangsperioder, har liten verdi.
   
   Ved å endre regnskapsreglene for verdsetting av finansielle eiendeler kan bankenes atferd gjøres mindre medsyklisk. Bankene bør pålegges å bokføre forventede tap over lånets løpetid, og ikke bare når det er klart at tapene inntreffer. Det vil være mer i tråd med regnskapsregler for andre typer investeringer, hvor kostnadene periodiseres i større samsvar med inntektene på investeringen.
4. Husholdningenes tilpasning i boligmarkedet er en stor utfordring for den økonomiske politikken.
   Etterspørselen etter boliger og boliglån stimuleres kraftig gjennom skattesystemet, og tilbudet av lån er preget av at det nesten ikke kreves egenkapital for å yte boliglån. Et krav til egenkapitalandel vil kunne dempe bankenes iver etter å yte boliglån.
   
   Skattemessig favorisering av boliginvesteringer og boligkonsum har gitt overinvesteringer i boligkapital og bidratt til å presse boligprisene opp i gode tider. Det stimulerer til økt gjeldsopptak i husholdningene og kan således bidra til oppbygging av finansielle ubalanser over tid.
   
   Regulering som begrenser belåningsgraden på boliglån vil dempe faren for oppbygging av finansielle ubalanser og sikre bankenes panteverdier. Bankenes virksomhet vil i mindre grad forsterke konjunkturene. Grenser for belåningsgrad – eventuelt enda høyere kapitalkrav på boliglån med høy belåning – vil være mindre konkurransevridende hvis det også gjennomføres for lån i Norge fra banker fra andre nordiske land.

Internasjonal samordning
For å sikre at ny regulering virker etter hensikten, er det viktig at reglene blir praktisert likt over landegrensene. Det er viktig å se hen til regelverksutviklingen internasjonalt og i EU. De nordiske landene utgjør i praksis et felles bankmarked. De største nordiske bankene har betydelig virksomhet i flere av landene. Ikke-nordiske banker har små markedsandeler i de fem landene, mens nordiske banker har det meste av sin virksomhet i Norden. Et samarbeid om bankregulering og krisehåndtering mellom politiske myndigheter, tilsynsmyndigheter og sentralbanker kan bidra til at reglene blir praktisert likt i det nordiske markedet.

Samlet vurdering
Utsiktene på kort og mellomlang sikt for finansiell stabilitet har bedret seg noe siden forrige rapport. Bankene er i ferd med å styrke soliditeten. Det bedrer bankenes evne til å bære tap og til å formidle kreditt. Likviditetsrisikoen på kort sikt er dempet av tiltak fra myndighetene. Aktiviteten i verdensøkonomien øker, men fra et lavt nivå. Også utviklingen i arbeidsmarkedet og veksten i produksjonen her hjemme har vært noe bedre enn ventet. Det har begrenset tapene for bankene. Med mindre norsk økonomi blir utsatt for nye vesentlige forstyrrelser, venter vi at bankenes resultater vil holde seg oppe. Likevel har krisen avdekket svakheter i det finansielle systemet og i reguleringen av bankene, også her hjemme. Spesielt er det viktig at bankene bedrer sin likviditetsstyring. Når finanskrisen er bak oss, venter vi at kravene til egenkapital øker ute og hjemme. I tillegg venter vi at bankene holder mer likvide eiendeler og i større grad finansierer seg med innskudd fra kunder og langsiktige lån. Da vil bankene være bedre rustet neste gang markedene svikter.

Med hilsen

Svein Gjedrem

Kristin Gulbrandsen

Kopi: Kredittilsynet
Vedlegg: Finansiell stabilitet 2/09, foreløpig versjon