Norges Bank viser til departementets høringsbrev 23. januar 2026 med forslag til ny hvitvaskingslov og endringer i finansavtaleloven. Norges Bank støtter formålet om å styrke det norske rammeverket mot hvitvasking og terrorfinansiering og gir nedenfor sine merknader til forslagene i høringen som særlig berører Norges Bank.

1. Forpliktet enhet og konsekvenser for Norges Bank

Etter EUs nye anti-hvitvaskingsregelverk er «forpliktede enheter» angitt i anti-hvitvaskingsforordningen art. 3. De aller fleste av forpliktede enheter etter bestemmelsen har også vært forpliktede enheter/rapporteringspliktige etter det tidligere EU-regelverket (EUs fjerde og femte hvitvaskingsdirektiv). Siden tidligere EU-regelverk har vært gitt i form av direktivforpliktelser, har det vært mulig for medlemslandene å gjøre nasjonale tilpasninger, herunder å bestemme at også andre virksomheter enn de som er oppgitt i direktivet, skal underlegges nasjonalt anti-hvitvaskingsregelverk. I Norge har lovgiver blant annet bestemt at Norges Bank er underlagt hvitvaskingsloven, se gjeldende hvitvaskingslov § 4, første ledd, bokstav d. Slike nasjonale tilpasninger uten konkret risikovurdering er i utgangspunktet ikke mulig med nytt EØS-regelverk som svarer til EUs nye antihvitvaskings-forordning, som skal gjelde som norsk lov «som den er» .

Sentralbanker er ikke eksplisitt angitt som rapporteringspliktige etter AMLR art. 3, men er heller ikke eksplisitt unntatt i art. 4 flg.

I arbeidsgrupperapporten som er på høring vises det til at Norges Bank har vært underlagt hvitvaskingsregelverket siden 1990-tallet, hovedsakelig som følge av EØS-rettslige forpliktelser. Dette ble tydeliggjort i Ot.prp. nr. 22 (1995–1996), hvor det ble foreslått at institusjoner som utfører visse finansielle tjenester – inkludert Norges Bank – skulle omfattes av hvitvaskingsloven. Bakgrunnen var at departementet anså at banken ytet tjenester som ordinære betalingsoppdrag og mottak av innskudd. Til sammenligning er også Danmarks Nationalbank underlagt dansk hvitvaskingsregelverk, men bare så langt den utøver tilsvarende virksomhet som såkalte «pengeinstitutter», se hvidvaskloven § 58 stk. 1 nr. 20 jf. nr. 1. Sveriges Riksbank er imidlertid ikke underlagt hvitvaskingsregelverket i Sverige, men har egen intern policy om antihvitvasking.

Arbeidsgruppen skriver følgende i sin rapport:

Arbeidsgruppen ser ikke behov for å foreslå at Norges Bank nevnes særskilt som underlagt hvitvaskingsregelverket, men arbeidsgruppen ser avslutningsvis grunn til å bemerke følgende: AMLR definerer «financial institutions» med en referanse til aktiviteter nevnt i CRD, se beskrivelsen i punkt 5.2.2 og 5.2.3 over. Sentralbanker er unntatt CRD som sådan, se CRD artikkel 2 nr. 5 punkt 2, men AMLR refererer altså ikke til CRDs virkeområde for å definere hvilke aktører som er underlagt AMLR. Arbeidsgruppens poeng er at AMLR kan forstås slik at også sentralbanker er underlagt AMLR i kraft av å være «financial institutions» etter definisjonen i AMLR, i den grad de yter de aktuelle tjenestene nevnt i vedlegget til CRD. I så fall vil blant andre Norges Bank være underlagt AMLR, uavhengig av om de angis uttrykkelig i den norske antihvitvaskingsloven. (vår understrekning)

Slik Norges Bank leser arbeidsgruppens uttalelser, tar arbeidsgruppen ikke stilling til om Norges Bank er underlagt det nye hvitvaskingsregelverket, men åpner opp for at dette kan være tilfelle der Norges Bank yter tjenester som nevnt i vedlegget til CRD (kapitalkravsdirektivet).

For Norges Bank er det viktig å ha klarhet i hvilken utstrekning Norges Bank eventuelt er underlagt det nye antihvitvaskingsregelverket. Norges Bank vil etter en risikobasert tilnærming uansett i det vesentlige følge hvitvaskingslovens krav, men om banken formelt underlegges regelverket, vil blant annet ha betydning for hvorvidt Norges Bank underlegges hvitvaskingstilsyn.

I en uttalelse fra den Europeiske sentralbanken (ECB) til Europaparlamentet og Rådet 16. februar 2022[1] uttaler ECB blant annet følgende om EU-kommisjonens forslag til definisjonen av «forpliktede enheter»:

I overensstemmelse med de tidligere AML-direktiver omfatter opgørelsen over forpligtede enheder ikke centralbanker. ECB bemærker, at centralbanker ikke falder ind under nogen af kategorierne af forpligtede enheder inden for AMLR1, såsom kreditinstitutter eller finansielle institutioner, da der sondres mellem disse begreber og begrebet centralbank i både traktaten og statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og Den Europæiske Centralbank (herefter »ESCB-statutten«). Desuden indeholder de EU-retsakter, der regulerer kreditinstitutters og andre finansielle markedsoperatørers aktiviteter, f.eks. Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 575/2013, Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/36/EU, Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/65/EU og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2015/2366 udtrykkelige bestemmelser, der præciserer, at centralbanker ikke er omfattet af deres anvendelsesområde. Da Unionens AML/CFT-ramme, via AMLR1, bevæger sig i retning af en forordning, der finder direkte anvendelse i alle medlemsstaterne, ville det være nyttigt, hvis denne forståelse af ESCB-centralbankernes status blev bekræftet af medlovgiverne, navnlig hvad angår de opgaver, der udføres af ESCB’s centralbanker i henhold til traktaterne.

I EU-traktaten (TFEU)[2] art. 127 slås det fast at “the basic tasks to be carried out through the ESCB shall be:

• to define and implement the monetary policy of the Union,
• to conduct foreign-exchange operations consistent with the provisions of Article 219,
• to hold and manage the official foreign reserves of the Member States,
• to promote the smooth operation of payment systems.

Og videre i art. 128 at «The European Central Bank shall have the exclusive right to authorise the issue of euro banknotes within the Union”

De samme oppgaver er tillagt Norges Bank etter sentralbankloven, og på samme måte som Norges Bank er de europeiske sentralbankene gitt en særskilt uavhengighet i utførelsen av sentralbankoppgavene, se TFEU art 130.

Videre uttaler ECB:

Hvad angår yderligere aktiviteter, der kan udføres af visse nationale centralbanker i ESCB, forstår ECB det således, at hvis specifikke aktiviteter, der udføres af visse nationale centralbanker, f.eks. hvis de stiller løbende konti til rådighed for deres personale, efter medlemsstaternes opfattelse bør være underlagt de samme krav som dem, der er fastsat i AMLR1, eller en relevant undergruppe heraf, vil dette fortsat være muligt ved hjælp af national lovgivning.

Norges Bank forstår dette dit hen at oppgaver som etter nasjonal lovgivning er tillagt sentralbanken utover det som er definert som typiske sentralbankoppgaver, jf. TFEU art. 127 og 128, vil kunne være omfattet av AMLR.

Vi har ikke funnet konkrete uttalelser fra EU-lovgiver som følger opp ECBs uttalelse. Likevel mener Norges Bank at den tolkning ECB gir uttrykk for er den mest forsvarlige forståelsen av AMLRs virkeområde, da en annen forståelse kan komme i konflikt med sentralbankenes uavhengighet i gjennomføringen av sentralbankoppgavene. Dette skulle i så fall ha hatt en tydelig forankring i regelverket.

Sentralbankloven § 5-2 fjerde ledd bokstav f gir unntak fra taushetsplikten for rapportering til Økokrim. Unntaket er gitt nettopp for at Norges Bank skal kunne rapportere om mistenkelige transaksjoner etter hvitvaskingsloven. Gitt Norges Banks taushetsplikt og konklusjon ovenfor om at Norges Bank ikke er å anse som forpliktet enhet for så vidt gjelder sentralbankoppgavene, vil Norges Bank ikke kunne rapportere mistenkelige transaksjoner til Økokrim. Arbeidsgruppen har imidlertid foreslått særlige rapporteringsregler for enkelte andre aktører ikke underlagt AMLR, slik at disse skal kunne rapportere til Økokrim der de mistenker hvitvaskingshandlinger. Norges Bank mener det kan være grunn til å endre sentralbankloven § 5-2 fjerde ledd bokstav f for å sikre tilsvarende adgang til å dele relevant informasjon med Økokrim uten hinder av taushetsplikten.

2. Endringer i kontantgrenser

I høringsbrevet viser Finansdepartementet til at forhandlere av gjenstander etter gjeldende hvitvaskingslov ikke kan motta vederlag i kontanter på 40 000 kroner eller mer. Etter EUs nye antihvitvaskingsforordning kreves det at det også settes en kontantgrense for tjenester. Arbeidsgruppen foreslår at hvitvaskingslovens beløpsgrense for adgangen til å betale med kontanter for gjenstander utvides til også å gjelde tjenester, og at den samordnes med beløpsgrensen i finansavtaleloven som regulerer retten til å betale med kontanter på 20 000 kroner. Samtidig uttaler arbeidsgruppen at en samordning med grenser på 10 000 kroner i skatteloven og merverdiavgiftsloven også ville vært hensiktsmessig. Departementet ber også om høringsinstansenes syn på om grensene burde være enda lavere, f.eks. 5 000 kroner.

I rapporten redegjør arbeidsgruppen for hensynene som tilsier at det bør være mulig å betale med kontanter, herunder hensynet til finansiell inkludering, personvernhensyn og beredskap. Samtidig peker arbeidsgruppen på at kontantene har noen iboende egenskaper som gjør kontantene egnet i en hvitvaskingsprosess, og at dette er grunnen til at antihvitvaskingsregelverket inneholder rammer for kontantbetaling.

Norges Bank anerkjenner bekjempelse av kriminalitet som legitimt hensyn i vurderingen av kontantgrenser, og viser til at avveining av disse hensynene har ført til at denne grensen i EU som et utgangspunkt er satt til 10 000 euro eller tilsvarende beløp i annen valuta, jf. AMLR art. 80 nr.1. Lavere nasjonale beløpsgrenser kan fastsettes, men for euro-landenes del kan dette først skje etter en konsultasjonsprosess med ECB, se art. 80 nr. 2.

Norges Bank viser i denne sammenheng igjen til ECBs uttalelse 16. februar 2022, pkt. 4. Her understreker ECB at euro­sedler – utstedt av ECB og nasjonale sentralbanker i euroområdet – er det eneste betalingsmiddelet med status som tvungent betalingsmiddel i euro-området. Ethvert tiltak som begrenser bruken av slike sedler, må derfor vurderes opp mot retten til eiendom og mot forholdsmessighetsprinsippet, slik at begrensningen er nødvendig, egnet og ikke mer inngripende enn formålet tilsier. ECB anerkjenner bekjempelse av hvitvasking som et legitimt allmennhensyn, men understreker at kontanter fortsatt spiller en sentral rolle i samfunnet ved at de sikrer inkludering for personer uten tilgang til bank eller digitale betalingsmidler, de ivaretar personvern og dataminimering, de gir umiddelbart oppgjør i sentralbankpenger uten mellomledd, og de fungerer som en beredskapsløsning ved strømbrudd eller tekniske feil i elektroniske systemer. ECB understreker at inngrep i retten til å betale med kontanter derfor må være strengt begrunnet og evidensbaserte.

ECB viser videre til at EU‑domstolen har presisert at status som tvungent betalingsmiddel innebærer en hovedregel om at kontanter ikke kan nektes som oppgjør av en pengeforpliktelse i samme valuta.[3] Samtidig har EU‑domstolen åpnet for at kontantbetalinger kan begrenses, men bare under bestemte betingelser. Begrensninger må i) ikke endre den rettslige statusen til kontanter som lovlig betalingsmiddel, ii) ikke ha som effekt å avskaffe kontantenes rolle i praksis, iii) være begrunnet i legitime allmenne hensyn, iv) være egnet til å oppnå formålet, og iv) ikke gå lenger enn nødvendig.[4]

ECB bemerker at terskelen i AMLR er satt relativt høyt, slik at den ikke i praksis truer kontantenes generelle rolle eller tilgjengelighet. Dersom beløpsgrenser settes for lavt, kan det imidlertid få «de facto avskaffelseseffekter», f.eks. ved at kontantenes rolle som allment akseptert betalingsmiddel undergraves. ECB fremhever derfor behovet for at myndigheter kommuniserer tydelig hvorfor slike begrensninger innføres, og at alternative – mindre inngripende – tiltak (f.eks. rapporteringsplikt i stedet for forbud) vurderes og forklares.

Norges Bank mener at tilsvarende betingelser som påpekt av EU-domstolen, bør vektlegges også ved fastsettelse av beløpsgrenser for kontantbetalinger i Norge – også selv om kontanter brukes betydelig mindre i Norge enn i mange EU-land.

De ulike beløpsgrensene i regelverkene arbeidsgruppen viser til, er fastsatt for å ivareta delvis ulike hensyn.

Beløpsgrensen i hvitvaskingsloven ble innført i 2017 som et alternativ til å underlegge slike forhandlere krav om kundekontroll og rapporteringsplikt etter hvitvaskingsregelverket. Den innebærer at det på grunn av forhøyet hvitvaskingsrisiko knyttet til store kontantbeløp ikke er tillatt for forhandlere å ta imot betalinger med kontanter på 40 000 kroner eller mer ved kjøp av varer.

Beløpsgrensen i finansavtalelovens bestemmelse gir forbrukere en rett til å betale med kontanter på faste, fysiske utsalgssteder, begrenset oppad til 20 000 kroner. Beløpsgrensen ble fastsatt ut fra en avveiing av forbrukervernhensyn samt viktige samfunnshensyn som finansiell inkludering og beredskap, veid opp mot de byrdene regelverket påfører selger. Bestemmelsen tar ikke sikte på å regulere hvitvaskingsrisiko.

Skatteloven og merverdiavgiftsloven inneholder bestemmelser som begrenser insentivene til å betale med kontanter for å motvirke skatte- og avgiftsunndragelser. Ved betalinger over 10 000 kroner gis det ikke fradrag ved skatteberegningen eller fradrag for merverdiavgift dersom det betales med kontanter. I tillegg kan kunden holdes medansvarlig for inntektsskatt, trygdeavgift og merverdiavgift som den næringsdrivende har unndratt, dersom man har betalt med kontanter over beløpsgrensen.

Norges Bank mener det ikke bør være et selvstendig mål at disse beløpsgrensene skal være identiske. Ved fastsettelse av beløpsgrenser bør det avgjørende hensynet være hvilke beløpsgrenser som, innenfor hvert regelverk, gir den beste avveiningen mellom de ulike hensyn som skal ivaretas. Norges Bank understreker at det er viktig at beløpsgrensene ikke settes så lavt at de undergraver finansiell inkludering, svekker kontanter som beredskap for de elektroniske beredskapsløsningene, og reduserer publikums tillit til kontanter som et allment tilgjengelig og anvendelig betalingsmiddel. I tillegg bør ikke avtalefriheten begrenses unødig.

Når det nå i forbindelse med gjennomføring av forventede EØS-regler som svarer til EUs antihvitvaskingsforordning skal innføres en kontantgrense også for tjenester, mener Norges Bank det er hensiktsmessig at beløpsgrensen for kontantbetalinger settes likt både ved salg av varer og tjenester, som foreslått av arbeidsgruppen.

Norges Bank mener en reduksjon av kontantgrensen i anti-hvitvaskingsregelverket fra 40 000 til 20 000 kroner kan være forsvarlig, gitt hensynene som ligger til grunn for bestemmelsen. En slik reduksjon innebærer at beløpsgrensen harmoniseres med bestemmelsen i finansavtaleloven om forbrukers rett til å betale med kontanter. Norges Bank oppfatter at dette også er arbeidsgruppens hovedalternativ. Med en slik harmonisert beløpsgrense vil det fortsatt være mulig å gjennomføre de fleste kjøp med kontanter, også av varer som kjøpes sjeldnere, men som det er behov for i dagens samfunn.

Norges Bank ser samtidig at det kan foreligge avveininger som tilsier at beløpsgrensen for retten til å betale med kontanter etter finansavtaleloven kan settes noen lavere enn 20 000 kroner. En beløpsgrense på for eksempel 10 000 eller 15 000 kroner vil sikre forbrukere en rett til å betale med kontanter for de fleste nødvendige innkjøp i det daglige. Sammen med en beløpsgrense i hvitvaskingsloven på 20 000 kroner vil dette kunne gi nødvendig fleksibilitet til at hensynet til finansiell inkludering og beredskap kan ivaretas.

Norges Bank vil likevel påpeke at en harmonisert beløpsgrense på 20 000 kroner eller lavere som redegjort for i departementets høringsbrev, innebærer en betydelig innskrenkning i partenes avtalefrihet, og muligheten for forbrukere og forhandlere av varer og tjenester til å benytte kontanter som oppgjørsmiddel. Det er derfor Norges banks oppfatning at beløpsgrensene ikke må settes for lavt.

Norges Bank er kritisk til om en harmonisert grense på 10 000 kroner vil være i tråd med proporsjonalitetskravet. Norges Bank mener en beløpsgrense så lavt som 5 000 kroner ikke er forsvarlig. Det kan føre til at kontanter ikke lenger vil kunne fungere på en hensiktsmessig måte og ikke kan understøtte finansiell inkludering og beredskapshensyn.

Med hilsen

Ida Wolden Bache
Sentralbanksjef 

Torbjørn Hægeland
Direktør finansiell stabilitet

Fotnoter

[1] Opinion of the European Central Bank of 16 February 2022 on a proposal for a directive and a regulation on the prevention of the use of the financial system for the purposes of money laundering or terrorist financing (CON/2022/5) 2022/C 210/06

[2] Treaty of the Functioning of the European Union

[3] Se C-422/19 og C-423/19, Hessischer Rundfunk, premiss 46

[4] Se C-422/19 og C-423/19, Hessischer Rundfunk, premiss 67.