1 Innledning

Vi viser til Finansdepartementets brev 2. mars 2023 om høring av NOU 2023: 6 og utvalgets utredning. Norges Bank støtter i hovedsak utvalgets forslag til ny lov om Finanstilsynet, men vil i det følgende knytte noen kommentarer til enkelte av utvalgets forslag og vurderinger.

2 Formålet for Finanstilsynets virksomhet

Ansvaret for finansiell stabilitet er i dag delt mellom Finansdepartementet, Finanstilsynet og Norges Bank. Departementet har et overordnet ansvar for å påse at det finansielle systemet fungerer godt. Finanstilsynet fører tilsyn med de enkelte institusjoner og har fullmakt til å gi pålegg til disse, og står for krisehåndtering av enkeltinstitusjoner etter finansforetaksloven. Norges Bank har ansvar for å fremme stabilitet i det finansielle systemet, og et effektivt og sikkert betalingssystem. Norges Bank er bankenes bank og långiver i siste instans. Både Finanstilsynet og Norges Bank har ansvar for å følge opp sentrale systemer i betalingssystemet.

I lovutkastet er det foreslått en ny formålsbestemmelse i § 1-1 som blant annet sier at virksomheten skal bidra til «finansiell stabilitet og velfungerende markeder». Utvalget legger i punkt 12.5 til grunn «at en formålsbestemmelse som viser til finansiell stabilitet ikke endrer eller vil ’legge føringer for en eventuell videre utvikling av oppgavefordelingen’ mellom Finansdepartementet, Finanstilsynet og Norges Bank.»

Ansvars- og arbeidsdelingen mellom departementet, tilsynet og sentralbanken er tydelig og godt etablert, og Norges Bank støtter utvalgets vurdering av at dagens ansvarsfordeling bør videreføres.

3 Betalingssystemet

I betalingssystemet er ansvaret delt slik at Finanstilsynet har hovedansvaret for den kunderettede delen av betalingssystemet, mens Norges Bank har ansvar for å følge opp avregnings- og oppgjørssystemer (interbanksystemer). Dette er nærmere regulert i betalingssystemloven og sentralbankloven § 3-3 annet ledd. Utvalget har ikke foreslått endringer i arbeidsdelingen. Norges Bank støtter en videreføring av arbeidsdelingen. Etter sentralbankloven skal Norges Bank fremme et sikkert og effektivt betalingssystem, og det krever at banken også kan vurdere sikkerheten i sentrale kunderettede systemer. Finanstilsynet og Norges Bank har jevnlig kontakt for å bidra til en helhetlig oppfølging av betalingssystemet, og Norges Bank er enig med utvalget i at det er viktig med et godt samarbeid mellom Finanstilsynet og Norges Bank.

4 Makrotilsyn og motsyklisk kapitalbuffer

Arbeidsfordelingen i arbeidet med finansiell stabilitet, og makrotilsyn (også kalt makroovervåking), ble grundig behandlet i arbeidet med ny sentralbanklov. Sentralbanklovutvalget foreslo å la Norges Bank få beslutningsansvaret for motsyklisk kapitalbuffer, og begrunnet forslaget med bankens faglige innsikt i makroøkonomiske sammenhenger og i samspillet mellom realøkonomien og finanssektoren. Det ble også vektlagt at Norges Bank har en særlig tilgang til relevant informasjon ved at banken er bankenes bank og handler i markedene i utlandet og i Norge (NOU 2017: 13 punkt 22.6.5). Norges Bank støttet sentralbanklovutvalgets forslag og pekte på at banken også kunne ha en formalisert rådgiverrolle for kravet til systemrisikobuffer.[1] I 2021 ga Finansdepartementet Norges Bank beslutningsmyndighet for motsyklisk buffer og rådgiveransvar for systemrisikobufferen. Norges Bank hadde da hatt en formalisert rådgiverrolle for motsyklisk kapitalbuffer fra 2013.

Utvalget foreslår en «videreføring av dagens ansvarsfordeling i arbeidet med finansiell stabilitet» og «har ikke gjort noen fornyet vurdering av ansvarsfordelingen i arbeidet med finansiell stabilitet» (utredningen punkt 12.5). Norges Bank er enig i at det ikke er behov for en fornyet vurdering og at dagens ansvarsfordeling videreføres. Banken støtter utvalget i at det er hensiktsmessig med tett samarbeid mellom Finansdepartementet, Finanstilsynet og Norges Bank «når det gjelder makroovervåking og fastsettelse av makrovirkemidler» og at ansvarsfordelingen samtidig «ikke må føre til tvil om ansvar, eller til dobbeltarbeid» (punkt 13.2.3).

Utvalget skriver (punkt 13.2.4) at «(…) en har begrenset med erfaring med bruken og effekten av [makro]virkemidlene.» Utvalget tilrår «at man skaffer seg mer erfaring med bruken og effekten av virkemidlene før man eventuelt vurderer ansvarsfordelingen på nytt».

Norges Bank vil peke på at det allerede er betydelig erfaring med fastsettelsen av motsyklisk kapitalbuffer. Kravet ble innført for ti år siden og er blitt satt både opp og ned i perioden. Finansdepartementet skrev at «både myndighetene og bankene [har] vunnet erfaring med kravet» da Norges Bank fikk beslutningsmyndigheten i 2021.[2]

5 Finanstilsynets uavhengighet. Klagenemnd

Utvalget foreslår å lovfeste begrensninger i den alminnelige forvaltningsrettslige instruksjonsadgangen, og peker særlig på at instruksjonsadgang eller adgang til å omgjøre tilsynets beslutninger kan komme i konflikt med krav som følger av EØS-regelverk gjennomført i norsk rett. Norges Bank viser også til at spørsmålet om Finanstilsynet er tilstrekkelig uavhengig har vært tatt opp i IMFs FSAP-rapport august 2020, der det blant annet anbefales: «To help the FSA achieve its supervisory objectives, the authorities are advised to strengthen the FSA’s powers and independence and increase its budgetary autonomy.»[3]

Finanstilsynets uavhengighet bør være på linje med det som gjelder for tilsynsvirksomheter i andre europeiske land, særlig nordiske. Utvalget sier i punkt 11.2 at det ikke kjenner til andre land der departementet har instruksjonsrett i samme grad som i Norge. Ifølge utredningen punkt 15.4.3 synes utviklingen i EUs sektorlovgivning også å gå i retning av noe større vekt på uavhengighet for nasjonale tilsynsmyndigheter. Norges Bank mener at en presisering av uavhengigheten er viktig for å sikre tillit til Finanstilsynets arbeid. Norges Bank støtter derfor at den faglige uavhengigheten i tilsynsvirksomheten reguleres i lovutkastet § 3-7. 

Norges Bank støtter opprettelse av en klagenemnd til behandling av saker der Finanstilsynet ikke kan instrueres. En egen klagenemnd kan styrke tilliten til en uavhengig prøving av klagen og er også en naturlig følge av forslaget om å begrense instruksjonsadgangen.

6 Styre

Norges Bank slutter seg til utvalgets anbefaling om at Finanstilsynet fortsatt bør ledes av et styre. En økt faglig uavhengighet for Finanstilsynet vil kunne styrke behovet for et styre. Vi støtter også forslaget om å videreføre bestemmelsen om at Norges Bank har en observatør i styret. Vi legger vekt på argumentene i utredningen punkt 17.4.2 om at det blant annet vil være en fordel om viktige og prinsipielle avgjørelser kan drøftes i et kollegialt organ der medlemmene har bred innsikt i ulike felt. Dette kan være viktig i arbeidet med finansiell stabilitet.

Norges Bank mener dagens ordning, der styret behandler både fag- og administrative saker har fungert godt.

7     Taushetsplikt

Lovutkastet § 2-7 om taushetsplikt fastsetter unntak fra taushetsplikt for institusjoner nevnt i § 2-7 annet ledd. Annet ledd nr. 5 gir unntak for «tilsynsmyndigheter som fører tilsyn som nevnt i § 1-2, herunder Den europeiske sentralbank (…)». Vi foreslår til overveielse at Den europeiske sentralbank i stedet bør unntas under punkt 3, for eksempel slik: «Den europeiske sentralbank og andre EØS-staters sentralbanker». I arbeidet med finansiell stabilitet kan Finanstilsynet ha behov for å utveksle informasjon med Den europeiske sentralbanken også der den ikke opptrer i egenskap av tilsynsmyndighet.

Med hilsen

Ida Wolden Bache
sentralbanksjef                                                                   

Torbjørn Hægeland
direktør Finansiell stabilitet

[1] Norges Banks høringsuttalelse 26. oktober 2017

[2] Se Finansdepartementets pressemelding 63/2021 Norges Bank skal fastsette krav til motsyklisk kapitalbuffer - regjeringen.no

[3] https://www.imf.org/en/Publications/CR/Issues/2020/08/07/Norway-Financial-Sector-Assessment-Program-Technical-Note-Banking-Regulation-and-Supervision-49671