Høring - Gjennomføring av EUs verdipapiriseringsforordning
Norges Banks brev av 23. september 2019 til Finansdepartementet.
1. Innledning
EU etablerte i 2015 en tiltaksplan for å styrke det felles kapitalmarkedet i EU. Kapitalmarkedsunionen ble sett på som nødvendig for å komplementere Bankunionen, styrke den Økonomiske og Monetære Union og styrke euroens internasjonale rolle. Det ble spesielt pekt på at dypere integrasjon av kapitalmarkedene sammen med mer integrerte bankmarkeder ville bidra til å opprettholde tilgangen på kapital over landegrensene og dermed til å opprettholde investeringsnivået ved makroøkonomiske forstyrrelser.
Verdipapirisering gir utlånere (banker og andre finansforetak) større utlånskapasitet. Økte utlån og derav presumtivt økt aktivitetsnivå i økonomien er et hovedmål med å innføre forordningen fra EUs side.
Verdipapiriseringsforordningen, samt relevante tilpasninger i kapitaldekningsregelverket for banker og forsikringsforetak, trådte i kraft i EU 1. januar 2019. Forordningen antas å være EØS-relevant, men er foreløpig ikke tatt inn i EØS-avtalen. Som forordning må den tas inn i norsk rett uten endringer og den gir liten mulighet for nasjonal tilpasning.
I forbindelse med høring av Banklovkommisjonens NOU 2011: 8, der det ble foreslått å fjerne adgangen til å gjennomføre verdipapiriseringer i Norge, skrev Norges Bank følgende til Finansdepartementet:
I utgangspunktet kan verdipapirisering ha positive virkninger for finansiell stabilitet dersom det bidrar til mer effektiv risikospredning og bedre tilgang til kreditt for enkelte låntakergrupper. Overføring av kredittrisiko fra finansinstitusjonene til obligasjonsmarkedet kan bidra til mer effektiv risikostyring både i finansinstitusjonene og hos investorer i obligasjonsmarkedet. Det kan også gi tilgang til obligasjonsmarkedet for foretak som er for små til å legge ut egne obligasjonslån. Skal verdipapiriseringer ha disse gunstige effektene, er det viktig at det både skjer en vesentlig risikooverføring fra den utstedende finansinstitusjonen til obligasjonseierne og at obligasjonseierne har mulighet for å vurdere risikoen i obligasjonene og i de lånene som ligger til grunn for verdipapiriseringen.
EUs nye regelverk for verdipapirisering legger til rette for dette. Norges Bank er enig med arbeidsgruppen i at forordningen tas inn i norsk rett.
2. Virkninger av å innføre forordningen
Arbeidsgruppens rapport viser at det har vært en betydelig vekst i obligasjonsmarkedet i Norge de siste 20 årene selv om omfanget av verdipapiriseringer var ubetydelig i den perioden det var tillatt, og det har vært forbudt etter 2014. Årsaken til den sterke veksten er i første rekke den sterke veksten i utstedelsen av obligasjoner med fortrinnsrett (OMF) og i noen grad også veksten i utstedelser av foretaksobligasjoner.
Det norske finansielle systemet er likevel fortsatt bankdominert og banklån dominerer gjelden til både husholdninger og ikke-finansielle foretak. Å åpne for verdipapirisering vil gi långivere, låntakere og investorer nye muligheter for finansiering og risikostyring.
Det er vanskelig å anslå hvor stort omfanget av verdipapirisering vil bli. Rapporten viser til erfaringer fra andre land der mulighetene for å kunne verdipapirisere ikke nødvendigvis har betydd at det har fått et stort omfang. I flere av landene som lenge har hatt adgang til å verdipapirisere er omfanget begrenset. Som rapporten peker på, kan det noe høyere kapitalkravet i Norge enn i andre europeiske land gi norske finansforetak et marginalt sterkere insentiv til å verdipapirisere enn finansforetak i land med lavere kapitalkrav.
Verdipapirisering innebærer separasjon mellom opprinnelig långiver og de som til slutt sitter med risikoen forbundet med lånet. Det kan skape insentiver til lempelige kredittvurderinger fra opprinnelig långivers side, samtidig som denne kan være opptatt av at eget omdømme kan svekkes dersom det oppstår tap knyttet til de verdipapiriserte lånene. For å redusere risikoen for lempeligere kredittvurderinger ble det nokså raskt etter den globale finanskrisen i 2008 innført krav om at opprinnelig långiver må eie minst 5 prosent av de utstedte obligasjonene i en verdipapirisering. Forordningen inneholder flere bestemmelser som skal redusere denne risikoen ytterligere, herunder forbud mot reverdipapirisering. Det er også flere krav i forordningen som reduserer risikoen for at utlåner oppnår lavere kapitalkrav uten en tilsvarende overføring av risiko. Det er etter den globale finanskrisen også gjort en rekke andre endringer i reguleringene av banker og andre finansforetak som styrker institusjonene og reduserer faren for smitte mellom dem og verdipapiriserte lån.
Verdipapirisering vil kunne gi utlånere (banker og andre finansforetak) større utlånskapasitet, og kan bidra til at det kan være enklere å øke utlånskapasiteten i situasjoner der det vil være ønskelig. En eventuell uønsket økning i gjeldsvekst må møtes med tiltak som sikrer en balansert gjeldsutvikling, for eksempel i form av makrotilsynstiltak.
3. Tilpasninger i norsk rett
Innføring av forordningen i norsk rett er ikke i seg selv tilstrekkelig til å stimulere verdipapiriseringer i Norge. Utvalget peker på flere forhold i det norske regelverket som antas å fungere som effektive hindre for verdipapirisering. EØS-avtalen inneholder en lojalitetsplikt for avtalepartnerne om at de skal søke å få den til å fungere så godt som mulig. Nasjonale myndigheter har en plikt til både å treffe vedtak for å oppfylle avtalen så godt som mulig, til ikke å treffe [vedtak] som motvirker den, og til generelt å lette samarbeidet etter beste evne[1]. Utvalget foreslår i samsvar med dette flere tilpasninger i norsk regelverk. De viktigste er:
3.1 Konsesjon som finansieringsforetak for spesialforetaket
Etter finansforetaksloven § 2-1 vil et spesialforetak som enten overtar lån i en tradisjonell verdipapirisering eller yter en finansiell garanti i en syntetisk verdipapirisering drive konsesjonspliktig finansieringsvirksomhet og være underlagt regler om kapitalkrav og tilsyn.
Norges Bank er enig med arbeidsgruppen i at krav til konsesjon og kapitalkrav innebærer at det i praksis ikke vil være mulig for norske banker å verdipapirisere ved bruk av norske spesialforetak. Arbeidsgruppen foreslår derfor et unntak fra krav til konsesjon som finansieringsforetak og kredittforetak og reglene om kapitalkrav. Unntaket vil gjelde for spesialforetak som omfattes av forordningen og som oppfyller nærmere krav i finansforetaksloven. Norges Bank støtter dette.
3.2 Krav til administrasjonsforetaket
Det er viktig at lånekundenes rettigheter etter bl.a. finansavtaleloven blir videreført ved verdipapirisering. Verdipapiriseringsforordningen stiller ikke krav til organiseringen av administrasjonsforetaket som følger opp lånekundene. Norges Bank er enig i forslaget om at der verdipapiriserer er et finansforetak, må administrasjonsforetaket være bank, kredittforetak eller finansieringsforetak. Dette må antas å trygge lånekundens rettigheter og er trolig også nødvendig for at administrasjonsforetaket skal kunne oppfylle plikten til å gi opplysninger til gjeldsregistrene.
3.3 Samtykkekravet
Finansavtalelovens krav om aktivt samtykke ved overføring av et lån til andre enn finansforetak vil, i og med at spesialforetaket ikke er et finansforetak, i praksis umuliggjøre verdipapiriseringer der mange lån er involvert. I forrige periode der verdipapirisering var tillatt i Norge, var det bare krav om passivt samtykke, med minimum 3 ukers frist. Som utvalget påpeker vil ikke låntakerne miste sine rettigheter etter finansavtaleloven når et lån blir overført til spesialforetaket. Norges Bank støtter likevel utvalgets forslag om et passivt samtykkekrav da det forventes å gi økt låntakertillit.
3.4 Rapportering etter gjeldsinformasjonsloven
For at gjeldsregistrene skal være komplette er det viktig at de også inneholder informasjon om verdipapiriserte utlån. Et spesialforetak er ikke et finansforetak og selv om det er kreditor for lånet, vil det ikke ha rapporteringsplikt. Arbeidsgruppen foreslår derfor at rapporteringsplikten skal ligge hos administrasjonsselskapet selv om det ikke er kreditor. Norges Bank støtter dette forslaget.
Norges Banks støtter også arbeidsgruppens øvrige forslag til tilpasninger i norsk regelverk (tilknytning til klagenemnd og tinglysning).
Med hilsen
Øystein Olsen
Sentralbanksjef Torbjørn Hægeland
Direktør
1) NOU 2012:2 (Europautredningen), Kapittel 7.5