Norges Bank viser til Finanstilsynets brev av 15. november 2017 om «Vurdering av boliglånsforskriften». I brevet viser tilsynet til Finansdepartementets brev av 6. november. Departementet skriver:

 «Finansdepartementet ber om at Finanstilsynet gir en vurdering av utviklingen i boligprisene og i norske husholdningers gjeld, og hvordan boliglånsforskriften har påvirket utviklingen. Vi ber også om at Finanstilsynet vurderer hvordan forskriften har påvirket bankenes utlånspraksis og hvilke effekter de særskilte kravene i Oslo har hatt. Vi ber om at Finanstilsynet innhenter vurderinger og faktagrunnlag fra Norges Bank i dette arbeidet.»

 I sitt brev til Norges Bank skriver Finanstilsynet:

«Finanstilsynet ber om Norges Banks vurderinger av de ovennevnte problemstillinger, og særlig en vurdering av veksten i boligpriser og gjeld i norske husholdninger og hvordan forskriften har påvirket utviklingen.»

Gjeldende forskrift om krav til nye utlån med pant i bolig trådte i kraft 1. januar 2017 og gjelder frem til 30. juni 2018. I forkant av den nye forskriften var det en høringsrunde basert på et forslag utarbeidet av Finanstilsynet. Norges Bank deltok i høringsrunden.

Kravene i den gjeldende forskriften går i hovedtrekk ut på at 1) belåningsgraden ikke skal overstige 85 prosent av boligens verdi, 2) låntakers samlede gjeld skal ikke overstige fem ganger brutto årsinntekt (gjeldsgrad), 3) låntakers gjeldsbetjeningsevne skal testes mot en renteøkning på 5 prosentenheter, 4) det skal betales avdrag for lån med belåningsgrad over 60 prosent, og 5) for Oslo gjelder i tillegg at belåningsgrad for sekundærbolig ikke skal overstige 60 prosent. Bankene kan innvilge lån som bryter med ett eller flere av kravene for inntil 10 prosent av verdien av innvilget lånevolum per kvartal, en såkalt «fartsgrense». For lån med pant i bolig i Oslo er fartsgrensen 8 prosent.

Krav til bankenes utlån til boligformål ble forskriftsfestet første gang 1. juli 2015. Krav til maksimal gjeldsgrad og kravene til utlån i Oslo var ikke del av den første forskriften. Videre ble avdragskravet strammet inn. Opprinnelig var kravet knyttet til lån med belåningsgrad over 70 prosent.

Utviklingen i boligpriser, husholdningenes gjeld og bankenes utlånspraksis

Boligpriser i forhold til disponibel inntekt per innbygger steg med 35 prosentenheter fra utgangen av 2008 og frem til våren 2017. Deretter, frem til høsten i fjor, bidro fallende boligpriser til at denne utviklingen ble reversert med fem prosentenheter. Antall boliger til salgs og formidlingstiden økte markant i 2017, men omsetningen holdt seg oppe. I Oslo steg boligprisene mer enn i landet for øvrig i 2016, og nedgangen i 2017 var også sterkere i Oslo. I alle større byer har nedgangen vært kraftigst for leiligheter. 

Tolvmånedersveksten i husholdningenes kreditt har i hovedsak ligget rundt 6½ prosent siden innføring av den første forskriften i juli 2015 og ut desember i fjor. Husholdningenes gjeld i forhold til disponibel inntekt har fortsatt å øke og var nær 225 prosent i tredje kvartal 2017.

Resultater fra Finanstilsynets boliglånsundersøkelse for 2017 og Norges Banks utlånsundersøkelse tyder på at bankene har vært mer restriktive i sin utlånspraksis etter innstrammingen av boliglånsforskriften i 2017. En sammenligning av boliglånsundersøkelsen sist høst med året før viser en økning i andelen lån som oppfyller samtlige av kravene innført i 2017. Andelen lån innenfor kriteriene økte for alle krav. Samlet sett brøt 7,3 prosent av nye lån ett eller flere krav. For yngre låntakere (under 30 år) var 16 prosent av nye lån i brudd med krav. Samtidig er det særlig blant yngre låntakere at andelen lån i brudd med kravene er redusert. Ifølge Norges Banks utlånsundersøkelse anser bankene innføringen av tak på gjeldsgrad å ha hatt størst innstrammende effekt. Deretter kommer reduksjonen i tak på belåningsgrad for sekundærboliger i Oslo og lavere fartsgrense i Oslo. Særlig regionbanker med liten andel av sine samlede utlån i Oslo svarer at de påvirkes av fartsgrensekravet i Oslo. Reduksjonen av tak på belåningsgrad for rammelån rangeres lavest.

Kravene til gjeldsbetjening virker mest begrensende for gjeldsopptak ved lavere inntektsnivåer, mens kravet til maksimal gjeldsgrad virker mest begrensende ved høyere inntektsnivåer. En analyse gjennomført i Norges Bank viser at for en stor andel unge husholdninger i etableringsfasen vil maksimalt låneopptak begrenses av kravet til maksimal gjeldsgrad. For par uten barn under 30 år og for gifte par med barn under 5 år er dette det begrensende kravet for over halvparten av husholdningene i begge grupper.

Strengere krav til utlånspraksis kan påvirke boligprisene. Foreløpige analyser i Norges Bank av utviklingen i boligprisene viser at innføringen av kravet til maksimal gjeldsgrad har dempet boligprisveksten, særlig i regioner med en høy andel boligkjøpere med høy gjeldsgrad. Tallene viser en nedgang i antall boligkjøpere i Oslo og blant unge boligkjøpere for hele landet.[1],[2]

Vurdering

Høy gjeld i husholdningene er en sårbarhet for norsk økonomi, se Finansiell stabilitet 2017. Mange husholdninger kan måtte stramme inn på sitt forbruk ved et kraftig fall i boligprisene, bortfall av inntekt eller økning i lånerentene. Det kan forsterke en nedgang i norsk økonomi og øke bankenes tap på utlån til næringslivet.

Kapitalkravene til bankene er økt betydelig siden finanskrisen og har bidratt til å øke bankenes motstandsdyktighet mot fall i boligpriser og husholdningenes konsum. Krav til bankenes utlånspraksis virker mer direkte på gjeldsopptaket i husholdningene og kan bidra til å redusere andelen sårbare husholdninger. Slike krav bør i første rekke bidra til å dempe risikoen for høy gjeldsoppbygging i særlig utsatte husholdninger, men vil ikke nødvendigvis gi utslag på samlet gjeld. Myndighetene bør ikke ha som ambisjon å finstyre utviklingen i boligpriser og kreditt.

Strenge krav til utlånspraksis griper inn i rommet for skjønnsutøvelse i bankenes kredittgiving. Standardiserte krav kan slå uheldig ut i enkelttilfeller og begrense lån som er forbundet med lav risiko. Norges Bank mener derfor at krav til utlånspraksis bør gis som retningslinjer eller som forskrift med en fleksibilitetskvote, en «fartsgrense». En fartsgrense gir bankene rom for skjønn i praktiseringen av forskriften.

Flere utviklingstrekk tyder på at forskriften har hatt en effekt på utviklingen i kredittgiving og boligpriser. Ifølge tall i Boliglånsundersøkelsen har det vært en nedgang i andelen lån i brudd med kravene. Forskriften har trolig bidratt til omslaget i boligprisene, men fallet i boligprisene må også ses i sammenheng med den kraftige prisveksten forut for innstrammingen i fjor og økt tilbud av boliger. Lav boligprisvekst vil dempe gjeldsveksten og kan over tid redusere sårbarheten i husholdningssektoren. Omslaget i boligmarkedet den senere tid kan bidra til redusert risiko for en brå og mer markert nedgang lenger frem i tid.

Etter Norges Banks vurdering har forskriftsregulering med fartsgrense fungert godt. Forskriften har gitt en klar grense for forsvarlig utlånspraksis og har trolig bidratt til å styrke bankenes kontroll med lån til sårbare husholdninger. Bankene har benyttet seg av fartsgrensen til å yte lån i brudd med kravene. På sikt kan overgang til retningslinjer vurderes, men det krever at banker og myndigheter har god og løpende oversikt over utlånspraksis og sårbarhet i husholdningssektoren, for eksempel gjennom et kredittregister.

Kravet til maksimal gjeldsgrad ser ut til å ha virket komplementært til øvrige krav i forskriften. Krav til gjeldsgrad setter en klar grense for gjeldsopptak knyttet til inntekt, og kan bidra til å redusere videre oppbygging av sårbarhet i husholdningssektoren når boligprisene er høye, rentenivået er lavt og gjeldsnivået i husholdningssektoren er høyt. Kravet til gjeldsbetjeningsevne bidrar til å sikre at låntaker kan betjene gjelden også i en stressituasjon, men virker i mindre grad begrensende på maksimalt låneopptak for høyinntektsgrupper. Krav til belåningsgrad gir en sikkerhetsmargin for den enkelte låntaker og bank, men virker mindre begrensende på gjeldsopptaket når boligprisene øker sterkt. Krav til avdragsbetaling bidrar til at lån med høy belåningsgrad reduseres over tid. Boliglånsundersøkelsen viser at andelen lån som gis med avdragsfrihet over 60 prosent belåningsgrad, gikk ned i 2017, men det er vanskelig å vurdere i hvilken grad det skyldes strengere grense for avdragsfrihet alene.

Det særlig kraftige fallet i boligprisene i Oslo henger trolig sammen med at en større andel boligkjøpere i Oslo har høy gjeldsgrad sammenlignet med resten av landet. Slike boligkjøpere vil i større grad rammes av kravet til gjeldsgrad. I tillegg kan særkravene knyttet til lån med pant i bolig i Oslo ha bidratt. Prisfallet i Oslo kan også gjenspeile korreksjon etter sterk vekst året før. Det er grunn til å tro at kravet til gjeldsgrad kan bidra til å begrense gjeldsopptak knyttet til boligkjøp for investeringsformål.

Norges Bank vil vise til sitt høringsbrev 4. mai 2015 der vi ga uttrykk for at «[…] krav til forsvarlig utlånspraksis bør anses som et varig, strukturelt tiltak, og ikke endres hyppig». Et varig, strukturelt tiltak vil bidra til forutsigbarhet og motvirke en fremtidig utglidning av utlånspraksis. Kravene i reguleringen bør i utgangspunktet ligge fast. Justeringer kan foretas ved å endre fartsgrensen.

Etter Norges Banks vurdering bør forskriften videreføres i sin nåværende form, men uten de særskilte kravene for Oslo. Fartsgrensen synes godt tilpasset dagens situasjon.

Med hilsen

Øystein Olsen
Sentralbanksjef 

Torbjørn Hægeland
Direktør

Fotnoter