I likhet med de fleste andre sentralbanker utreder Norges Bank om og eventuelt hvordan digitale sentralbankpenger – forkortet DSP – bør innføres. Prosjektets fjerde fase skal avsluttes sommeren 2023, før det går over i femte fase. Rapporter fra de tidligere prosjektfasene ligger her. Mye av prosjektarbeidet består i økonomiske og teknologiske analyser, samt teknisk testing. Men en innføring av DSP reiser også en rekke rettslige problemstillinger, og det er temaet vårt i dette blogginnlegget. En mer utførlig vurdering er gjort i et nylig publisert Staff Memo.

Et grunnspørsmål er hva DSP egentlig skal være, rettslig sett. Det korte svaret er at DSP vil være et nytt betalingsmiddel. Noen ny pengeenhet vil det ikke være. I sentralbankloven heter det i § 1-9 at «[d]en norske pengeenhet er en krone». DSP endrer ikke på det, og vil være et betalingsmiddel pålydende norske kroner, akkurat som kontanter og kontopenger. Videre vil det være Norges Bank som utsteder DSP, og DSP vil fremstå som en forpliktelse i sentralbankens regnskap. Dette vil være som for kontanter, men ikke kontopenger. Kontopenger utstedes av private banker, ikke sentralbanken.

Den form for DSP som Norges Bank vurderer, er DSP som et nytt allment tilgjengelig betalingsmiddel, i internasjonal litteratur gjerne omtalt som «retail» eller «general purpose» DSP. En annen form for DSP er DSP som kun utstedes til banker eller andre finansinstitusjoner. Dette kalles ofte «wholesale» DSP. Det kan ikke utelukkes at Norges Bank vil kunne komme til å utstede slike «wholesale» DSP, men en vurdering av slik DSP har ikke vært del av bankens prosjekt.

I dag har ikke Norges Bank myndighet til å utstede DSP. DSP er ikke «sedler og mynter», slik sentralbankloven gir banken myndighet til å utstede (§ 3-4 (1)). Å utstede en ny type allment tilgjengelige betalingsmidler er et så omfattende tiltak at det ikke kan ses på som «vanlige eller naturlige for en sentralbank» (§ 1-3 (6)). Dessuten har prosjektet lagt til grunn at DSP skal kunne fungere som tvungent betalingsmiddel på linje med kontanter (§ 3-5 (1)). En ny type tvungent betalingsmiddel må opplagt innføres ved formell lov.

Dermed er det bare Stortinget som kan beslutte å innføre DSP. Norges Bank kan mene mye, men her er banken kun en fagmyndighet som gir råd til de politiske myndigheter. Det er et vesentlig forbehold ved bankens analyser og vurderinger. DSP-arbeidet i dag handler om Norges Banks interne vurderinger.

DSP kalles gjerne for «digitale kontanter». På mange måter er det god karakteristikk. DSP vil utstedes av Norges Bank, og sannsynligvis være tvungent betalingsmiddel, akkurat som kontanter. Vi ser for oss at Norges Bank utsteder DSP til bankene, som så distribuerer dem videre til sine kunder. Dette kalles gjerne tolags-arkitektur, og er også likt med kontanter. Publikum skal altså ikke kunne ha konto i Norges Bank.

Selv om «digitale kontanter» kan være en nyttig formulering, må det ikke trekkes rettslige slutninger av den. Kontanter er fysiske sedler og mynter, og alle rettsregler om kontant oppgjør er utformet med tanke på fysisk overlevering person til person. Oppgjør med DSP vil skje digitalt. Dersom DSP bare skal være tilgjengelig som forhåndsbetalte kort som kan benyttes på fysisk brukersted, vil DSP riktignok rettslig sett ligne mye på kontanter. Men i Norges Banks prosjekt har vi lagt til grunn at DSP også skal kunne brukes ved nettbetalinger. Og betalinger over nettet – over avstander og uten fysisk kontakt mellom betaler og betalingsmottaker – er helt forskjellige fra betalinger med kontanter. Rettsregler om kontant betaling vil gi begrenset veiledning når det oppstår tvilsomme spørsmål, eller til og med være villedende. Derfor må det innføres nye regler om betalingsoppgjør for DSP, altså regler om når betaling er frigjørende for betaler og endelig for betalingsmottaker. Reglene må også sikre betalingsmottaker såkalt rettsvern mot betalers øvrige kreditorer.

Det sies gjerne at penger teknologinøytrale. Tanken er at penger representerer verdi, og at verdien er teknologinøytral. Det er riktig når vi bare ser på pengeenheten (norske kroner). For betalinger er vi likevel avhengige av teknologi, både for å representere pengene og å kunne betale med dem. Teknologiske forskjeller mellom betalingsmidlene kan bety at den rettslige reguleringen av dem blir forskjellig. Hvordan reguleringen av DSP-betalinger i lov og forskrift vil se ut, vil dermed avhenge av hvordan DSP blir utformet teknologisk. I DSP-prosjektets fjerde fase har Norges Bank sett nærmere på blokkjedebaserte løsninger, som kort fortalt betyr at de enkelte DSP representeres av digitale identifikatorer eller enheter. Når vi vurderer lovendringer ved innføring av DSP, forutsetter vi altså at det er denne type løsninger som velges.

Det er flere grunnleggende spørsmål som oppstår ved slik DSP. For det første må det tas standpunkt til om sluttbruker skal kunne oppbevare DSP privat på egen programvare («self custody»), eller om bare tilbydere av oppbevaringstjenester, som vi kan kalle «digitale lommebøker», skal kunne oppbevare dem, eventuelt om begge løsninger kan godtas. For det andre må det vurderes hvilke krav som skal stilles til tillatt programvare, og for det tredje om det skal gjelde konsesjonsplikt for tilbydere av oppbevaringstjenester.

Et fjerde spørsmål, som er både rettslig og teknisk krevende, er hvordan lovgivningen skal vurdere DSP som flyttes fra en type blokkjede til en annen. Å flytte en digital enhet fra en blokkjede til et annen kan kalles å lage en bro. Ulike blokkjeder kommuniserer ikke direkte seg imellom, så når DSP flyttes, blir de teknologiske identifikatorene endret, kall det gjerne veksling. DSP som er utstedt av Norges Bank, blir da teknisk sett til en annen type enhet etter slik veksling. «Syntetiske» DSP er en betegnelse som brukes her. Spørsmålet blir da om «syntetiske» DSP rettslig sett skal regnes som «ekte» DSP. Spørsmålet kan få stor betydning hvis DSP legges inn som betalingsløsning i såkalte smartkontrakter.

Et femte, viktig spørsmål er hvem som skal ha ansvar etter hvitvaskingsloven for å overvåke DSP-betalinger. Siden DSP vil bli distribuert i en tolags-arkitektur, vil bankene ha ansvaret for kundekontrolltiltak, akkurat som i dag. Men det må avgjøres hvem som skal ha ansvaret for transaksjonsovervåkingen, når DSP benyttes av sluttbruker. Ved såkalt «self custody» kan det være funksjonalitet i programvaren som sørger for kontroll. Hvis DSP lagres hos tilbydere av oppbevaringstjenester, kan ansvaret plasseres der.

En annen mulighet er at betalinger med DSP skal kunne skje anonymt, slik at det ikke skal gjelde noen transaksjonskontroll overhodet. Om DSP skal være anonyme på samme måte som kontanter, er et viktig politisk spørsmål. Såkalt «pseudoanonymitet» er også en mellomløsning, og det går ut på at betalingene er sporbare, men med strenge vilkår for hvem som skal kunne spore dem, og når og hvordan det kan gjøres. Betalinger med DSP kan også gjøres anonymt, men med beløpsbegrensninger. Det vil i så fall ligne litt på dagens regler for betaling med kontanter, der det i dagligvarehandelen er en grense på 40.000 kr. (hvitvaskingsloven § 5 (1)).

Om DSP skal kunne brukes anonymt, er en utpreget politisk vurdering som ligger til storting og regjering, ikke Norges Bank. Men teknisk sett bør en DSP-løsning legge til rette for anonymitet, dersom lovgiver ønsker det.

Som vi ser, må en rekke grunnleggende rettslige spørsmål vurderes før DSP eventuelt blir innført. Vi skal ikke gi svar på dem her. Men spørsmålene må løses, enten i formell lov, eller av departement eller sentralbank i forskrifter.

Bankplassen er en fagblogg av ansatte i Norges Bank. Synspunktene som uttrykkes her representerer forfatternes syn og kan ikke nødvendigvis tillegges Norges Bank. Har du spørsmål eller innspill, kontakt oss gjerne på bankplassen@norges-bank.no.