Trenger vi fortsatt kontanter?

Kontanter er det tradisjonelle betalingsmiddelet som samfunnet har brukt i flere hundre år. Mediene bruker fortsatt sedler og mynter som illustrasjon når de visualiserer penger eller økonomiske størrelser. I dag bruker imidlertid svært få kontanter daglig. Figur 1 viser hvor stor andel av antall betalinger på brukersted som ble gjort med kontanter i 1993, 2007, 2013 og 2020, ifølge Norges Banks kostnadsundersøkelser.

Figur 1: Kontante betalinger i prosent av antall betalinger

Kilde: Kostnader i det norske betalingssystemet, se Norges Banks Staff Memo 4/2009, 5/2014 og 3/2022.

Det er derfor rimelig å spørre om samfunnet har så stor nytte av kontanter at det forsvarer kostnadene.

Publikum i Norge har i hovedsak tilgang til to typer betalingsmidler; penger utstedt av sentralbanken og penger utstedt av private banker. Et betalingsmiddel er verdien som overføres i en betaling, mens et betalingsinstrument er måten overføringen skjer på. For bankkontopenger finnes det mange ulike betalingsmåter, hovedsakelig digitale, mens sentralbankpenger overføres ved fysisk overlevering av sedler og mynter.

Allmenn tillit er avgjørende for at penger skal fungere effektivt. Sentralbankpenger har ingen kredittrisiko, siden sentralbanken ikke kan gå konkurs. Muligheten til å veksle bankkontopenger til sentralbankpenger i forholdet 1:1 har tradisjonelt bidratt til tillit til private penger. I dag spiller andre faktorer en større rolle for tilliten til bankinnskudd, som innskuddssikring og kapitalkrav. Likevel har vi sett eksempler i andre land på betydningen av vekslingsmuligheten, blant annet i forbindelse med bankkriser der bankkunder har fått det travelt med å veksle bankinnskudd til sentralbankpenger.

I dag har andre egenskaper større betydning. Kontantenes fysiske form og umiddelbare oppgjør gjør at man kan oppbevare og bruke dem uavhengig av tredjeparter og elektroniske systemer. Dette gjør kontanter godt egnet som beredskapsløsning dersom elektroniske betalingsmåter, inkludert elektroniske beredskapsløsninger, svikter. Selv om kontanter først og fremst egner seg ved fysiske utsalgssteder eller i situasjoner der betaler og mottaker møtes, må vi anta at slike betalingssituasjoner vil være viktige i usikre tider. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap anbefaler blant annet at folk har litt kontanter for å kunne dekke grunnleggende behov i krisetider.

Kontanter bidrar til inkludering fordi alle kan bruke dem, uavhengig av digital kompetanse eller tilgang til bankkonto og elektroniske betalingsinstrumenter. De gir også bedre personvern, siden man kan bruke dem uten å etterlate digitale spor. For noen gir kontanter bedre kontroll over egen økonomi, fordi man ikke kan bruke mer penger enn man faktisk har med seg.

Kontanter har også betydning utover den daglige bruken. Som alternativ til bankkontopenger bidrar de til valgmuligheter og konkurranse i betalingsmarkedet. Eksistensen av et alternativ kan for eksempel virke disiplinerende på prisingen av andre betalingstjenester. Som tvungent betalingsmiddel kan kontanter også sikre gjennomføring av betalinger dersom betaler og mottaker er uenige om oppgjørsmåte.

Disse egenskapene gjør at kontanter fortsatt er viktige for det samlede betalingssystemet, og gir dem en samfunnsmessig betydning som går utover det den daglige bruken tilsier. Dette forutsetter imidlertid at kontanter er tilgjengelige og faktisk kan brukes. De siste årene har lovgiver endret finansforetaksloven og finansavtaleloven for å sikre dette. Likevel er det grunn til å vurdere om tjenestene på enkelte områder er tilfredsstillende, og om kostnadsbyrden er rimelig fordelt.

Hvor mye koster kontantene, og er kostnadsfordelingen rimelig?

For å opprettholde muligheten til å bruke kontanter både i normalsituasjoner og i beredskapssituasjoner, må samfunnet ha en fungerende infrastruktur. Utviklingen over tid viser at markedet alene ikke sørger for dette.

Selv om kontantkostnadene i større grad er skalerbare enn kostnadene for elektroniske løsninger, må aktørene dekke betydelige faste kostnader også når den daglige bruken er lav. Dette gir høyere kostnader per transaksjon, selv om de samlede kostnadene har gått ned. I diskusjoner om bankenes plikt til å tilby kontanttjenester og butikkenes plikt til å akseptere kontanter, trekker aktører ofte fram de høye kostnadene.

Banker og andre næringsdrivende ivaretar egne interesser og kan derfor ønske å redusere kontanttilbudet for å minimere kostnader. Samtidig kan private og offentlige interesser komme i konflikt. Den gjeldende lovreguleringen av bankenes kontantplikter og butikkenes plikt til å ta imot kontanter kan ses som et resultat av dette. En lovpålagt forpliktelse vil i seg selv ikke være lønnsom for den som omfattes. I forarbeidene til finansforetaksloven presiserer lovgiver for eksempel at bankenes plikt til å tilby kontanttjenester må ses i sammenheng med, og som et motstykke til, bankenes lovbestemte enerett til å motta innskudd.

Lignende diskusjoner pågår i Sverige. I et brev til Finansdepartementet 3.9.2024 foreslår Riksbanken en lovendring som utvider bankenes tjenesteplikt overfor kundene. Riksbanken beskriver kontantkjeden som en infrastruktur som krever relativt små samfunnsressurser, men som samtidig spiller en viktig rolle for inkludering og sivil beredskap. De vurderer kostnadsøkningen for bankene som marginal sammenlignet med bankenes samlede omsetning og inntekter.

Ifølge Norges Banks siste kostnadsundersøkelse var de samlede kontantkostnadene utenom Norges Bank om lag 2,4 milliarder kroner i 2020. Dette omfatter både kostnader knyttet til selve betalingene, inkludert tidsbruk for betaler og mottaker, og kostnader knyttet til kontantinfrastruktur, som innskudd og uttak og andre kontanttjenester. Bankene dekket om lag 7 prosent av kostnadene, tilsvarende 177 millioner kroner, når vi regner med gebyrutgifter og -inntekter. Sett i forhold til bankenes omsetning og inntekter, slik Riksbanken gjør, tilsvarte bankenes nettokostnader til kontanter i 2020 om lag 0,2 prosent av det SSB oppgir som bankenes resultat etter skatt i 2024. Vi mangler oppdaterte kostnadstall, men det er rimelig å anta at endringer i forsyningsinfrastrukturen etter 2020 har redusert de samlede kostnadene.

Butikkene og husholdningene/brukerne bærer hoveddelen av kostnadene. I tillegg til gebyrer til banker og underleverandører utgjør tidsbruk ved betalinger samt uttak og innskudd av kontanter en vesentlig kostnad. Brukerne dekker om lag 39 prosent av de samlede kostnadene, tilsvarende 943 millioner kroner, mens butikkene dekker den største andelen – rundt 54 prosent, eller 1 290 millioner kroner.

Kontanttjenestetilbudet bør styrkes

For at det skal være mulig å betale med kontanter, må forbrukerne ha en reell mulighet til å skaffe og bruke kontanter. Samtidig må næringsdrivende kunne få tilgang til veksel og gjøre innskudd av kontantomsetning.

Kontanttjenester i butikk (KIB) gir forbrukere en god uttaksløsning, men tjenesten har svakheter. Den gir begrensede muligheter for innskudd av mynt, og den fungerer ikke når butikkterminalen er offline.

For butikker med kontantomsetning er KIB ikke en egnet løsning. Disse butikkene er i stor grad avhengige av å kjøpe tjenester fra kontanthåndteringsselskaper for å skaffe veksel og gjøre kontantinnskudd. Når vi ser dette i sammenheng med butikkenes plikt til å ta imot kontanter og det faktum at de i dag bærer hoveddelen av kontantkostnadene, er det behov for bedre tjenester på dette området.

Finansforetaksloven pålegger bankene å sikre kundene sine innskudds- og uttakstjenester «i samsvar med kundenes forventninger og behov». Bankene har relasjoner til nesten alle foretak, og de har god erfaring med å samarbeide om fellesløsninger. De har dermed gode forutsetninger for å etablere effektive løsninger og opprettholde en samfunnsøkonomisk effektiv og behovstilpasset infrastruktur for tjenester som nattsafe og vekselkassetjenester. Dette inkluderer også håndtering av risiko for hvitvasking. Norges Bank har tidligere påpekt at bankenes innskuddstjenester for næringslivskunder med større kontantvolumer ikke er tilfredsstillende.

På denne bakgrunnen er det grunn til å stille spørsmål ved om bankenes tjenestetilbud på enkelte områder i tilstrekkelig grad dekker kundenes behov. Dersom bankene etablerte tjenester som i større grad er tilpasset butikkenes virksomhet, kunne dette trolig redusere butikkenes kostnader betydelig. Det ville bidra til en jevnere fordeling av kostnadsbyrden ved å ha kontanter som et tilgjengelig og anvendelig betalingsmiddel, både i normalsituasjoner og som beredskapsløsning.