Høy sysselsetting er mer enn lav ledighet

Skriv ut

 

Høy sysselsetting har lenge vært et sentralt mål i den økonomiske politikken. Men når kan vi si at sysselsettingen er høy? Et nærliggende svar er at sysselsettingen er høy når ledigheten er lav. Et bedre svar er at sysselsettingen er høy når sysselsettingspotensialet er uttømt, altså når alle som kan og vil jobbe har en jobb. De tradisjonelle ledighetsmålene gir i beste fall et ufullstendig bilde av det uutnyttede sysselsettingspotensialet. For å vurdere sysselsettingspotensialet må vi se på et bredt sett av indikatorer, ikke bare andelen som melder seg arbeidsledige. Høy sysselsetting er mer enn lav ledighet.

De to viktigste indikatorene for utviklingen i arbeidsledigheten i Norge er registrert ledighet (NAV) og ledighetsraten fra Arbeidskraftsundersøkelsen (AKU). NAV-indikatoren fanger opp alle som registrerer seg som arbeidssøkere hos NAV. AKU-indikatoren er basert på en spørreundersøkelse og inkluderer i tillegg individer som aktivt søker jobb, men som ikke er registrert hos NAV. AKU-ledigheten, som altså i teorien også inkluderer de NAV-ledige, gir nyttig informasjon om hvor mange som på et gitt tidspunkt ganske sikkert vil være tilgjengelig for jobb og sier dermed også noe om sysselsettingspotensialet.

Samtidig er det langt fra slik at alle som kommer i jobb først har vært innom de offisielle arbeidsledighetstallene. Dette er personer som befinner seg i det Fevang m.fl. (2019) omtaler som «gråsoner» i arbeidsmarkedet. Ifølge AKU kommer de fleste nye sysselsatte ikke fra ledighet, men fra utenfor arbeidsstyrken, se Figur 1. Det tilsier at det til enhver tid eksisterer en potensiell tilleggsreserve av arbeidsdyktige hender som under gitte omstendigheter vil kunne bli sysselsatt. Sammen med personer som defineres som ledige i AKU, utgjør de det vi kan omtale som arbeidskraftreserven. Et mål om høy sysselsetting kommer derfor ikke utenom en ambisjon om å utnytte en større del av arbeidskraftreserven.

Størrelsen på arbeidskraftreserven er krevende å tallfeste direkte. Arbeidskraftreserven vil kunne påvirkes både av konjunkturelle forhold og mer strukturelle utviklingstrekk. Statistisk sentralbyrå publiserer nå tall for det de omtaler som den utvidede arbeidsstyrken. I tillegg til den vanlige definisjonen av arbeidsstyrken, dvs. summen av sysselsatte og arbeidsledige, inkluderer tallene ytterligere to grupper: Personer som er tilgjengelige for jobb, men ikke søkte jobb siste fire uker og individer som nylig har søkt jobb, men som ikke er tilgjengelig for jobb de neste to ukene. Til sammen utgjør denne delen av arbeidsstyrken nær 2,5 prosent av befolkningen i aldersgruppen 15-74 år.

En alternativ tilnærming til å måle arbeidskraftreserven, som vi skal se nærmere på her, er å telle antall individer som i en gitt periode faktisk går fra statusen ikke-sysselsatt til sysselsatt. Tallene er hentet fra Arbeidsgiver og arbeidstaker (Aa)-registeret som registrerer alle ansettelsesforhold. Tanken er at alle ikke-sysselsatte som faktisk kommer i arbeid må kunne sies å ha vært en del av arbeidskraftreserven i en kortere eller lengre periode før de blir sysselsatt. Hvor lett det er for en gitt person å finne arbeid, avhenger av en rekke faktorer. Uføre har for eksempel normalt en lengre vei inn i arbeidslivet enn en nylig uteksaminert student. Det kan derfor være nyttig å gruppere de ikke-sysselsatte etter kjennetegn som i noen grad definerer nærheten til arbeidslivet.

En mulighet er å fordele de ikke-sysselsatte på ulike statusgrupper som vist i Figur 2. I 2019 var om lag en tredjedel av den norske befolkningen mellom 15 og 74 år enten arbeidsledig eller helt utenfor arbeidsstyrken. Nær halvparten av disse mottok ulike pensjoner, fordelt på 20 prosent uførepensjon og 28 prosent alderspensjon og avtalefestet pensjon (AFP). Studenter utgjorde 17 prosent, mens personer som mottok arbeidsnære ytelser som arbeidsledighetstrygd og arbeidsavklaringspenger (AAP) utgjorde 9 prosent. Den resterende fjerdedelen er oppsummert i gruppen Annet, der personer som er hjemmeværende trolig utgjør en stor andel.

I løpet av et gitt år vil normalt en betydelig andel av de ikke-sysselsatte finne seg en jobb. Men hvilke statuskategorier er det som i hovedsak bidrar til sysselsettingen? Figur 3 viser alle individer som ble sysselsatt i løpet av 2019, og som fortsatt var i jobb ved utgangen av året, fordelt etter statuskategori ved utgangen av 2018. Det store flertallet av nylig sysselsatte i 2019 var ved utgangen av 2018 enten studenter eller i gruppen Annet. Vi ser videre fra Figur 3 at om lag 10 prosent av de som kom i arbeid i 2019 hadde utgangsstatus som arbeidsledige, mens inngangen fra AAP, alderspensjon og uførepensjon var alle på om lag 5 prosent.

Vi så ovenfor at de arbeidsledige (registrerte) utgjør en liten andel av alle som til enhver tid skifter status fra ikke-sysselsatt til sysselsatt. Det skyldes imidlertid ikke at det er særlig vanskelig for de registrerte ledige å finne jobb. For å få et inntrykk av hvor lett det er for individer i de ulike statuskategorien å komme i jobb, kan vi beregne såkalte overgangsrater. Overgangsratene angir andelen i en gitt statusgruppe som i løpet av et år blir sysselsatt. De beregnede overgangsratene er oppsummert i Figur 4. De blå søylene viser gjennomsnittlige overgangsrater for perioden 1995-2019. Legger vi på de gule klossene, får vi de høyeste observerte overgangsratene i datasettet. Vi ser at de arbeidsledige er den gruppen som historisk har hatt størst sannsynlighet for å komme i arbeid året etter, med om lag 50 prosent i normale tider og nær 60 prosent i veldig gode tider. Uføre- og alderspensjonister ligger lavest med henholdsvis 3 og 2 prosent i normale tider. Ser vi på økningen til (veldig) gode tider er disse gruppene, sammen med AAP, relativt sett mer følsomme for konjunkturene enn for eksempel personer som kommer fra ledighetskøen.  Om lag en tredjedel av alle studenter starter å jobbe i løpet av det påfølgende året. Hadde vi i stedet sett disse i forhold til alle som blir ferdige med studiene gjennom året, ville nok tallet vært langt høyere. De aller fleste som har fullført studier er i jobb ett år senere. Det er for øvrig verdt å merke seg at personer som jobber deltid ved siden av studier, her regnes som sysselsatte.

Overgangsrater kan brukes til å konstruere indikatorer for arbeidskraftreserven. Ved å multiplisere overgangsratene med antallet som til enhver tid befinner seg i de respektive statusgruppene, får vi et grovt anslag på hvor mange i hver gruppe som kan betraktes som tilgjengelige for arbeid, og dermed er en del av arbeidskraftreserven, ved inngangen til året. Figur 5 viser aggregerte anslag på arbeidskraftreserven som andel av befolkningen mellom 15 og 74 år under de to ulike antakelsene om overgangsratene oppsummert i Figur 4. Kurven «normalkonjunktur» viser anslaget på arbeidskraftreserven når vi legger de gjennomsnittlige overgangsratene til grunn, mens «høykonjunktur» svarer til anslaget vi får dersom vi benytter den høyeste observerte overgangsraten for hver enkelt statusgruppe. Overgangsratene er basert på faktiske nyansettelser i et gitt år. Det betyr at de overser individer som er tilgjengelige for arbeid, men som ikke blir sysselsatt. Vi sammenligner derfor også våre anslag med tall fra AKU som inkluderer alle som på et gitt tidspunkt oppgir at de ønsker arbeid. Som det framgår av figur 5, er det relativt godt samsvar mellom AKU-tallene og vårt anslag basert på de høyeste observerte overgangsratene.

Indikatoren diskutert ovenfor er ikke ment som det endelige svaret på hvordan vi best kan anslå arbeidskraftreserven, men som et nyttig tillegg i verktøykassa – og en påminnelse om at det er viktig å holde øynene på flere indikatorer. En svakhet ved indikatoren er at den utelater personer som ufrivillig jobber deltid. Ved å trekke et skarpt skille mellom sysselsatte og ikke-sysselsatte, fanger vi ikke opp den uutnyttede arbeidskraftreserven hos individer som allerede jobber, men ønsker å jobbe mer. Det vil derfor være nyttig med supplerende indikatorer som kan belyse denne og andre dimensjoner ved arbeidskraftreserven.

Figur 5 antyder at det kan være et til dels betydelig potensial for å løfte det langsiktige nivået på sysselsetting. Mens målene på arbeidsledigheten viser en relativt flat utvikling over perioden, antyder indikatorer for arbeidskraftreserven at sysselsettingspotensialet har økt. Det viser hvorfor et mål om høy sysselsetting også må inkludere en ambisjon om å øke sysselsettingsandelen. Lav ledighet er bra, men ikke nok.

Bankplassen er en fagblogg av ansatte i Norges Bank. Synspunktene som uttrykkes her representerer forfatternes syn og kan ikke nødvendigvis tillegges Norges Bank. Har du spørsmål eller innspill, kontakt oss gjerne på bankplassen@norges-bank.no.  

Les mer om