Klimaendringer og klimarisiko – bør sentralbankene endre sine operasjonelle virkemidler?

Skriv ut

Konsekvensene av klimaendringer og omstillingen samfunnet må gjennom for å begrense skadevirkningene av disse, påvirker økonomien og det finansielle systemet. En nyere rapport fra Network for greening the financial system (NGFS) drøfter hva sentralbanker kan gjøre innenfor sine operasjonelle rammeverk for å ta mer hensyn til klimaendringer. Denne bloggen oppsummerer noen av tiltakene som diskuteres i rapporten og redegjør for mulige konsekvenser av tiltakene.

Nasjonale myndigheter har et stort ansvar for å begrense skadevirkningene av klimaendringer, og de kan antas å ha de mest effektive verktøy for å fremme omstilling. Noen sentralbankers mandater er åpne for at de skal ta hensyn til klima, for eksempel fordi de skal støtte oppom myndighetenes økonomiske politikk. Det er imidlertid ikke opplagt om, eller eventuelt hvordan, sentralbanker bør endre sine operasjonelle rammeverk for å ta hensyn til klimaendringer. Sentralbankene må i alle tilfeller sikre at tiltak knyttet til klima ikke går på bekostning av overordnede mål, som å sikre stabil pengeverdi eller finansielle stabilitet.

Operasjonelt rammeverk og ekstraordinære virkemidler

I rapporten fra NGFS diskuteres blant annet om sentralbanker kan og bør gjøre endringer i det operasjonelle rammeverket for pengepolitikken for å ta hensyn til klimaendringer. Mange sentralbanker har som overordnet mål å sikre en stabil pengeverdi, og for de fleste sentralbanker er styringsrenten det viktigste virkemiddelet i pengepolitikken. Styringsrenten er førende for renten publikum møter på sine lån og innskudd i banken. I Norges Bank og mange andre sentralbanker er dette den renten banker får på sine innskudd i sentralbanken (omtales som sentralbankreserver). For å sikre at den får gjennomslag til øvrige renter i samfunnet, vil sentralbanken sørge for at renten bankene betaler for å låne og plassere sentralbankreserver i det kortsiktige pengemarkedet, ligger nær styringsrenten. For å oppnå dette tilfører eller trekker sentralbanken inn sentralbankreserver, for eksempel gjennom sikrede lån (som i Norge, omtalt som F-lån). For å låne reserver av sentralbanken, må bankene stille verdipapirer eller andre aktiva som sikkerhet. I tillegg avkortes låneverdien av verdipapirene som stilles som sikkerhet for lån.

Under og i etterkant av finanskrisen i 2008/2009 har flere sentralbanker (herunder den amerikanske, den britiske og den europeiske) tatt i bruk alternative virkemidler i pengepolitikken. Et særlig fremtredende virkemiddel har vært kjøp av ulike typer verdipapir forbundet med såkalte kvantitative lettelser. Hensikten har blant annet vært å holde langsiktige renter lavere enn de ellers ville ha vært. Kjøpene har samtidig tilført store mengder likviditet (sentralbankreserver) til bankene. I likhet med krav til sikkerheter i den ordinære likviditetsstyringen har sentralbankene laget regler for hvilke typer verdipapir som kjøpes. Sentralbanker kan altså både ta pant i verdipapirer eller kjøpe dem direkte. I begge tilfeller må sentralbanken vurdere kredittrisikoen knyttet til verdipapirene. Denne risikoen kan for eksempel påvirkes av klimarisiko.

Klimahensyn i det operasjonelle rammeverket

NGFS-rapporten diskuterer om sentralbanker bør begrense sin eksponering mot klimarisiko i verdipapirer de kjøper eller tar som sikkerhet for lån for å beskytte egen balanse, eller fremme grønn omstilling. Både de fysiske konsekvensene av klimaendringene, og omstillingen for å kutte klimagassutslipp, vil påvirke økonomien. Selskaper innen sektorer som i særlig grad blir påvirket av klimaendringer, risikerer økte kostnader eller lavere inntekt. Dersom slik risiko ikke er tilstrekkelig hensyntatt i prisingen av verdipapirer utstedt av slike selskaper, kan verdipapirene brått falle i verdi hvis risikoen materialiserer seg eller oppfatningen av risikoen endrer seg. Det kan derfor være behov for at sentralbanker gjør særskilte vurderinger av prisingen av klimarisiko for verdipapirer som (i) godkjennes som pant for lån, (ii) kjøpes som et alternativt virkemiddel i pengepolitikken eller (iii) inngår i sentralbankens portefølje av valutareserver eller andre porteføljer.

Noen sentralbanker kan ha som oppgave å bidra til at samfunnet omstiller seg så raskt som mulig til en mer bærekraftig økonomi. Hvorvidt et verdipapir for eksempel er godkjent som sikkerhet i sentralbanken, og til hvilke vilkår, kan påvirke den relative verdien til verdipapiret. Ved å behandle grønne eller bærekraftlinkede verdipapirer fordelaktig som sikkerheter for lån, som del av kjøpsprogram eller som del av sentralbankens investeringsporteføljer, kan sentralbanken potensielt bidra til økt kapitalflyt rettet mot grønne investeringer.

Klimahensyn i likviditetsstyringen

Dersom et verdipapir som stilles som sikkerhet anses å være mer eksponert mot klimarisiko enn det som er hensyntatt i verdipapirets prising eller kredittvurdering, kan sentralbanken øke avkortingen. Økt avkorting vil bidra til å redusere sentralbankens mulige eksponering mot klimarisiko, men bidrar ikke nødvendigvis til å fremme omstilling. Avkorting knyttet til klimamål kan imidlertid indirekte bidra til omstilling ved at bankene i mindre grad etterspør slike verdipapirer, slik at finansieringskostnadene for mindre klimavennlige investeringer øker. Hvis sentralbanken helt utelukker obligasjoner utstedt av selskaper som forurenser mye, kan disse indirekte effektene bli enda sterkere.

Kravene til sikkerhet for lån kan også utformes for å fremme investeringer rettet mot grønn omstilling mer direkte. Verdipapirer som er grønnmerket kan gjøres mer attraktive for bankene ved at sentralbanken reduserer avkortingen av slike papirer eller godtar verdipapirer som ikke tilfredsstiller sentralbankenes øvrige krav til sikkerhet. Et slikt tiltak vil derimot innebære at sentralbanken bevisst tar mer risiko på sin balanse enn de ellers ville gjort.

Om tiltakene som drøftes av NGFS er effektive og hensiktsmessige avhenger av flere forhold. Universet av sikkerheter som aksepteres må sikre bankene tilstrekkelig låneadgang, slik at likviditetsstyringen kan gjennomføres effektivt. Økt avkorting og andre begrensninger av hensyn til klimarisiko og omstilling kan i ytterste konsekvens føre til at bankenes kostnader ved lån i sentralbanken blir høyere enn sentralbanken ønsker. Hvilke krav sentralbanken i utgangspunktet stiller til sikkerheter, vil også spille inn. Hvis sikkerhetene som aksepteres i liten grad er eksponert mot klimarisiko, kan det være både vanskelig og lite hensiktsmessig å gjøre differensieringer utfra hensynet til klimarisiko og omstilling.

Klimahensyn i aktivakjøpsprogram

NGFS-rapporten trekker fram hvordan lignende effekter kan oppnås for sentralbanker som gjennomfører aktivakjøp. Visse verdipapirer kan utelukkes fra kjøpsprogrammet, enten som risikoreduserende tiltak om det vurderes som nødvendig, eller for å sende et signal om at sentralbanken ikke ønsker å bidra til finansiering av visse sektorer. En mer moderat variant av dette kan være å justere hvor mye aktiva som kjøpes av hver sektor, eller innenfor en sektor, med mål på klimapåvirkning som grunnlag. For eksempel kan sentralbanken kjøpe en større andel verdipapirer knyttet til sektorer eller utstedere som har lavere utslipp av klimagasser, og nedjustere andelen knyttet til relativt sett høye utslipp.

Sentralbanker som den europeiske, amerikanske og britiske har gjerne lagt til grunn et prinsipp om markedsnøytralitet når de gjennomfører aktivakjøp. Med dette menes at aktivakjøp ikke skal endre den relative markedsprisingen av rentepapirer. De vekter derfor kjøpene i hver sektor etter andelen den sektoren utgjør av det totalet obligasjonsmarkedet. En nyere analyse har imidlertid vist at den europeiske sentralbanken sin portefølje av obligasjoner fra aktivakjøp består av papirer fra utstedere med gjennomsnittlig høyere utslipp enn markedet for øvrig. Grunnen er blant annet at sektorene forbundet med høyest utslipp, som industri, også er de som utsteder flest obligasjoner. De utgjør derfor en større andel av obligasjonsmarkedet enn andre sektorer, og i et markedsnøytralt kjøpsprogram vil de utgjøre den største andelen. Temaet har vært mye diskutert, særlig i Europa. Sentralbanker i noen land har nå satt mål knyttet til utslippsprofilen i porteføljene sine. Likevel er det ikke uproblematisk å endre innretningen i aktivakjøpsprogram. Det er vesentlig at mengden verdipapir som kan kjøpes, er stor nok til at sentralbanken kan oppnå det primære målet ved kjøpene.

Utfordringer

Det er mange utfordringer knyttet til å innføre klimatiltakene drøftet over. Det er behov for standardisert rapportering av klimarelaterte variabler, som utslipp, for å kunne vurdere ulike verdipapirers eksponering mot klimarisiko. Slik rapportering må lett kunne sammenlignes og forstås av et bredt sett med aktører. Det er heller ikke rett frem å innføre klimatiltak basert på grønnmerking av obligasjoner i likviditetsstyring eller aktivakjøpsprogram, ettersom klassifiseringen av grønne papirer per i dag ikke er regulert.

Flere sentralbanker har innført tiltak eller mål knyttet til klimarisiko eller omstilling i sin operasjonelle virksomhet. Både den svenske og den britiske sentralbanken beregner og rapporterer karbonintensiteten i sine porteføljer med selskapsobligasjoner, og den europeiske sentralbanken skal begynne med dette fra starten av 2023. Norges Bank publiserer karbonutslipp og -intensitet i aksjeporteføljen til valutareservene, som forvaltes etter samme prinsipper og strategier for ansvarlig forvaltning som aksjeinvesteringene til Statens pensjonsfond utland. Sveriges sentralbank skal også ta hensyn til klima og langsiktig bærekraft i sine aktivakjøp. I tillegg har den britiske og europeiske sentralbanken kunngjort at de vil endre sammensetningen av hvilke aktiva de kjøper basert på klimapåvirkningen til utstedere.

Klimaendringer er et viktig tema også for sentralbanker fordi det påvirker økonomien og sentralbankens risiko. Hvorvidt, og eventuelt hvordan, sentralbanker bør endre sine operasjonelle rammeverk for å redusere klimaendringene er derimot ikke opplagt. Flere mål lagt til de samme virkemidlene kan gjøre virkemidlene mindre treffsikre. Dette vil trolig bli gjenstand for debatt i årene fremover.

Bankplassen er en fagblogg av ansatte i Norges Bank. Synspunktene som uttrykkes her representerer forfatternes syn og kan ikke nødvendigvis tillegges Norges Bank. Har du spørsmål eller innspill, kontakt oss gjerne på bankplassen@norges-bank.no.

Les mer om