Vi viser til Finansdepartementets høringsbrev av 17. mars 2015 om krav til utlån med pant i bolig. Departementet ber om merknader til Finanstilsynets forslag om å forskriftsfeste dagens retningslinjer for forsvarlig utlånspraksis for lån til boligformål samt å stramme inn noen av kravene som ligger i dagens retningslinjer.

Gjelden i norske husholdninger økte kraftig på 2000-tallet, for alle aldersgrupper. Boligprisene steg mye i samme periode. Gjeldsveksten har avtatt etter finanskrisen, men gjelden har fortsatt å vokse raskere enn husholdningenes inntekter. Husholdningene har samlet sett en betydelig egenkapital, men den domineres av boligformue. Ved et fall i boligprisene reduseres egenkapitalen. Det kan være spesielt tyngende for yngre husholdninger som har mye gjeld. Mange husholdninger vil måtte stramme inn på sitt forbruk ved fall i boligprisene, bortfall av inntekt eller økning i lånerentene. Det kan forsterke en nedgang i norsk økonomi og øke bankenes tap på utlån til næringslivet.

Erfaringer viser at husholdningenes gjeld og boligpriser gjerne stiger raskt i årene før finansielle kriser. Tilbakeslag som kommer i kjølvannet av perioder med rask gjeldsoppbygging, er gjerne dypere og mer langvarige enn andre nedgangsperioder. Vedvarende lave utlånsrenter innebærer en risiko for at veksten i gjeld og boligpriser skyter fart.

Utviklingen i boligpriser og husholdningenes gjeld er nært knyttet til strukturelle forhold i boligmarkedet. Befolkningsveksten har medført en underliggende sterk vekst i etterspørselen etter boliger. Tilveksten av boliger har i en periode ikke holdt tritt med befolkningsveksten. Tiltak som gjør det enklere å bygge boliger, vil kunne gjøre boligtilbudet mer fleksibelt. Skjerpet skattlegging av boliger (jf. for eksempel NOU 2014: 13) kan virke prisdempende og på sikt føre til en mer effektiv fordeling av husholdningenes sparing.

Kapitalkravene for norske banker er blitt trappet kraftig opp de siste årene. Mer kapital gjør bankene mer robuste mot fremtidige utlånstap. Høyere kapitalkrav kan også bidra til å dempe veksten i boligpriser og kreditt hvis bankene øker sine marginer for å bygge kapital. Bankene kan også tilpasse seg høyere kapitalkrav ved å stramme inn på utlån til foretak.

Krav til bankenes utlånspraksis virker mer direkte på gjeldsopptaket i husholdningene. Slike tiltak kan begrunnes i at hver enkelt låntaker og bank ikke fullt ut tar hensyn til hvordan økonomien gradvis blir mer sårbar for forstyrrelser etterhvert som gjeldsbelastningen til husholdningene øker. Å begrense andelen låneopptak som tøyer grensene for forsvarlig utlånspraksis, kan bidra til å bremse låneopptaket i gode tider når etterspørselen etter kreditt er stor. Det vil styrke motstandskraften i husholdningene og bankene. På den annen side vil strenge krav til utlånspraksis gripe inn i rommet for skjønnsutøvelse i bankenes kredittgiving. Hvis kravene begrenser bankenes mulighet til å gi lån til kredittverdige kunder, kan kredittmarkedene bli mindre effektive. Regulering av kredittmarkedene må avveie hensynet til effektive kredittmarkeder mot hensynet til å begrense oppbygging av risiko i det finansielle systemet. Reguleringen bør i tillegg ta hensyn til at aktørene kan søke å omgå kravene. For eksempel kan ny risiko oppstå når kreditt ytes gjennom nye kanaler.

Fallet i oljeprisen og lavere aktivitetsnivå i petroleumssektoren har dempet utsiktene for norsk økonomi. I vurderingen av tiltak som kan virke innstrammende, må hensynet til å hindre videre oppbygging av sårbarhet også veies opp mot hensynet til å unngå at en tilstramming i kredittgivingen utløser en nedgang i norsk økonomi.

Mulige virkninger av Finanstilsynets forslag

Finanstilsynet foreslår å forskriftsfeste krav til nye boliglån. Forslaget har tre hovedelementer:

1. Låntakers gjeldsbetjeningsevne skal testes mot en renteøkning på 6 prosentenheter, opp fra 5 prosentenheter i dagens retningslinjer, og likevel ha tilstrekkelige midler til å dekke normale utgifter til livsopphold. Særskilt forsvarlighetsvurdering skal ikke lenger kunne begrunne avvik fra regelen.
2. Belåningsgraden skal ikke være høyere enn 85 prosent av boligens verdi og eventuell tilleggssikkerhet i annen fast eiendom. Grensen på 85 prosent er uendret fra dagens retningslinjer, men særskilt forsvarlighetsvurdering eller kausjon/garanti skal ikke lenger kunne åpne for en enda høyere belåningsgrad. Maksimal belåningsgrad for rammelån reduseres fra 70 til 65 prosent.
3. Det skal betales minst 2,5 prosent årlig avdrag for alle lån med belåningsgrad over 65 prosent. I dagens retningslinjer er ikke kravet til avdrag tallfestet.

Finanstilsynets årlige boliglånsundersøkelse kartlegger rundt 90 prosent av boliglånene som blir innvilget i det norske bankmarkedet i en viss periode. I undersøkelsen for 2014 var fem prosent av nedbetalingslånene i brudd med retningslinjenes krav til gjeldsbetjeningsevne. Andelen nedbetalingslån med belåningsgrad over 85 prosent var 19 prosent. Når det tas hensyn til tilleggssikkerheter, synker andelen til 10 prosent. Andelen som ble gitt med avdragsfrihet, var 14 prosent.

Norges Bank har analysert data for husholdningenes inntekter, gjeld og boligformue basert på ligningstall for 2013.[1] Ligningstallene kan gi informasjon om hvor mange som ville blitt påvirket av kravene i forskriftsforslaget dersom disse hadde vært gjeldende i 2013.

Om lag hver tredje husholdning som eide bolig og økte sin gjeld i 2013, ville ha brutt de samlede kravene i Finanstilsynets forskriftsforslag. Dersom låneopptaket i disse husholdningene begrenses slik at kravene er oppfylt, tyder ligningstallene på at gjeldsveksten i husholdningene i 2013 ville blitt halvert. Fastsettelse av et øvre tak for belåningsgrad på 85 prosent er det enkelttiltaket som ville hatt størst virkning. Hver fjerde husholdning i tallmaterialet bryter dette kravet.

Det er betydelig usikkerhet knyttet til beregningene. Virkningene av tiltakene hadde blitt sterkere dersom mange husholdninger ikke hadde lånt opp til kravene, men i stedet hadde latt være å ta opp nye lån. På den annen side tar beregningene ikke hensyn til tilleggssikkerhet. I tillegg kan deler av gjeldsøkningen være andre lån enn boliglån, og boligverdien kan være undervurdert for deler av boligmassen.

Samlet sett tyder Finanstilsynets boliglånsundersøkelse og analysen av ligningstallene på at Finanstilsynets forslag vil begrense gjeldsopptaket for mange husholdninger.

Redusert tilgang på kreditt kan føre til at boligprisveksten dempes, og veksten i boliginvesteringer og konsum kan bli lavere. Vekselvirkninger mellom kreditt og boligpriser kan forsterke effektene.

Norges Banks vurderinger av forskriftsforslaget

Norges Bank har tidligere gitt støtte til Finanstilsynets retningslinjer for forsvarlig utlånspraksis for utlån til boligformål.

Norges Bank støtter at lån normalt ikke gis med belåningsgrad over 85 prosent. En grense for belåningsgrad gir en sikkerhetsmargin for den enkelte låntaker og bank, og kan styrke finansiell stabilitet. Når rentene er lave, er det enklere å betjene store lån. Det kan føre til at andelen utlån med høy belåningsgrad øker.

Norges Bank er enig i at lån med belåningsgrad over 65 prosent bør gis med 2,5 prosent årlig avdrag som norm. Avdragsbetaling bidrar til at lån med høy belåningsgrad reduseres over tid. Samtidig bør midlertidig avdragsfrihet kunne innvilges, for eksempel dersom låntakers økonomiske situasjon forverres i en periode.

Norges Bank er enig i at låntakeres gjeldsbetjeningsevne bør testes mot en renteøkning på 6 prosentenheter. Det bør legges til grunn en høyere renteøkning når rentenivået er lavt. Gjeldsbetjeningsevnen vokser i takt med inntekten. Inntektene er normalt mer stabile enn boligprisene. Et krav til gjeldsbetjeningsevne kan derfor virke som en automatisk stabilisator når boligprisene stiger.

Norges Bank mener krav til forsvarlig utlånspraksis bør anses som et varig, strukturelt tiltak, og ikke endres hyppig. Myndighetene bør ikke ha som ambisjon å finstyre utviklingen i boligpriser og kreditt.

Norges Bank mener krav til forsvarlig utlånspraksis som hovedregel bør gis i retningslinjer. Å forskriftsfeste retningslinjene er et inngripende tiltak. Forskriftsfesting kan reise mange avgrensnings- og tolkningsspørsmål, og gi opphav til lite hensiktsmessig detaljregulering. Hensynet til effektive kredittmarkeder taler for å gi bankene fleksibilitet. Det understreker bankenes eget ansvar for en forsvarlig utlånspraksis.

Fleksibilitet kan gis på ulike måter, for eksempel ved å gi krav til utlånspraksis i retningslinjer eller ved å tillate bankene å yte en viss andel lån utover kravene i en forskrift. Slike kvoter for lån som ikke oppfyller kravene, er i økende grad blitt tatt i bruk internasjonalt, blant annet i Storbritannia og New Zealand, og omtales gjerne som fartsgrenser.

Krav til maksimal belåningsgrad er et standardisert krav basert på en eiendoms markedsverdi og kan være egnet for forskriftsfesting. Tallfestede normer for avdragsplikt og gjeldsbetjeningsevne er etter Norges Banks skjønn mindre egnet for forskriftsfesting.

Norges Bank anbefaler at den øvre grensen for belåningsgrad på 85 prosent forskriftsfestes med fleksibilitet gjennom en såkalt fartsgrense. Andelen lån en bank kan gi med høyere belåningsgrad, bør begrenses til 5-10 prosent av antallet nye utlån hvert kvartal.[2]

Norges Bank anbefaler at de skjerpede kravene til avdragsplikt for lån med høye belåningsgrader og til gjeldsbetjeningsevne gis som retningslinjer.

Med hilsen

Øystein Olsen
Sentralbanksjef

Ida Wolden Bache
Direktør

Kopi: Finanstilsynet

Fotnoter:

1. Norges Banks analyser av mulige virkninger av Finanstilsynets forslag er nærmere omtalt i vedlegg til dette brevet.
2. Fartsgrense på antallet nye lån som bryter kravet, kan tenkes å føre til en økning i lånevolumet i kroner som gis i brudd med kravet. I tillegg til antall lån bør myndighetene også følge med på utviklingen i lånevolumet som gis innenfor fleksibiliteten fartsgrensen gir.