Norges Banks vurdering av høringssvarene

Norges Bank sendte 6. oktober ut et høringsnotat med sikte på å endre systemet for styring av bankenes reserver. Det er kommet fire høringsuttalelser, fra Finansnæringenes Fellesorganisasjon (FNO), DnB NOR, Sparebanken Vest og Haugesund Sparebank. I tillegg har vi mottatt kopi av høringssvar fra Swedbank til FNO. DnB NOR, Sparebanken Vest og Haugesund Sparebank stiller seg bak uttalelsene til FNO.

Utover disse har Sparebanken Vest særskilte innspill til hvordan bankenes kvoter bør beregnes, mens DnB NOR har synspunkter på oppgjørsbankenes rolle i det nye systemet. Swedbank stiller seg positiv til det nye systemet og mener det vil føre til økt aktivitet i interbankmarkedet.       

1. Store bevegelser i strukturell likviditet

Staten har konto i Norges Bank. Inn- og utbetalinger fører til store endringer i den såkalte strukturelle likviditeten, det vil si det behovet bankene samlet sett har for å låne eller plassere reserver i Norges Bank, før Norges Bank har gjennomført markedsoperasjoner.

FNO peker på at: 

…Behovet for stor likviditetsbuffer må sees i sammenheng med store svingninger og usikkerhet omkring utviklingen i pengemarkedets likviditet fra dag til dag. At statlige inn- og utbetalinger fortløpende plasseres og hentes i Norges Bank innebærer stor usikkerhet om bevegelsene i banksystemets totale likviditet, også sett fra den enkelte bank…

 Verken i dagens system eller i det nye systemet er det noen usikkerhet om at banksystemet samlet sett har nok reserver til enhver tid. Når den strukturelle likviditeten blir lav, tilbyr Norges Bank alltid lån til bankene. Dette reaksjonsmønsteret er godt kjent blant alle banker som opererer i Norge og videreføres under det nye systemet. Bankene kan trygt legge til grunn at Norges Bank også fremover vil sørge for at bankene samlet sett har nok reserver. Det er imidlertid bankenes oppgave å fordele disse reservene seg imellom. 

I det nye systemet vil summen av bankenes kvoter (totalkvoten) bli satt nærmere dagens nivå enn null. Norges Bank vil styre mot et totalt nivå på bankenes reserver på noe i underkant av totalkvoten. Nivået Norges Bank styrer mot, vil bli offentliggjort hver gang likviditetstilførende og likviditetsinndragende operasjoner (F-lån og F-innskudd) finner sted. 

Norges Bank vil i det nye systemet hyppigere enn i dag oppdatere bankens prognoser for utviklingen i strukturell likviditet og offentliggjøre disse. Likevel er det en risiko for at prognosefeil vil oppstå. Historiske data viser at prognosefeil i størrelsesorden 4-5 milliarder kroner ikke er uvanlig. Prognosefeil på 10 milliarder forekommer sjelden. Skulle en innbetaling til staten likevel bli 10-15 milliarder kroner større enn antatt, vil overskuddet av reserver den dagen innbetalingene finner sted fortsatt være mer enn tilstrekkelig til å dekke innbetalingene til statens konto. Usikkerheten som følger av bevegelsene over statens konto, tas altså hensyn til ved at det også i det nye systemet siktes mot et betydelig overskudd av reserver.

Usikkerhet kan også føre til at den totale mengden reserver i banksystemet overstiger summen av bankenes kvoter. Norges Bank vil i det nye systemet ved behov tilby finstyrende operasjoner på kort varsel og med oppgjør samme dag for å styre bankenes totale reserver mot det nivået Norges Bank sikter mot.

Så lenge bankene evner å omfordele reservene seg imellom, er det ikke noe problem at innbetalingene til statens konto er skjevt fordelt. Norges Bank vil sørge for at det er tilstrekkelig likviditet samlet sett til enhver tid og vil om nødvendig legge ut F-lån ved større statlige innbetalinger. Så lenge bankene samlet sett byr nok ved slike auksjoner, vil det alltid være nok reserver i banksystemet sett under ett. Dersom en bank skulle få tildelt mindre enn den trenger for å dekke sin del av innbetalingen til statens konto, vil den kunne låne inn det resterende fra andre banker i systemet. Usikkerhet rundt prognosefeil reduseres ved at Norges Bank iverksetter finjusterende operasjoner som justerer slike avvik. 

Bankene som står for store innbetalinger til statens konto, kan føle behov for å sikre i forkant at de har nok reserver på innbetalingstidspunktet. Bankene kan derfor ønske å bygge opp beholdningen av likvide aktiva før innbetalingene til staten finner sted. De må da tilpasse likviditetsstyringen slik at beholdningen av reserver blir tilstrekkelig stor på innbetalingsdatoen. Det kan gjøres ved å låne kroner på lengre løpetid og plassere i markedet slik at det er tilgjengelig på tidspunktet for innbetaling til staten.

2. Effekten på rentene

FNO viser til at i det nye systemet kan rentedannelsen bli mer komplisert og pengemarkedsrentene mer volatile:    

…En ny rente, ”reserverenten”, lavere enn foliorenten, vil komplisere rentedannelsen i det norske pengemarkedet. Ved store likviditetsbevegelser, for eksempel knyttet til skatteforfall, vil usikkerhet om likviditetssituasjonen samlet sett og skjevheter i likviditetsfordelingen mellom bankene kunne føre til uklarhet med tanke på om det er foliorenten eller den lavere reserverenten som faktisk utgjør ”gulvet” for pengemarkedsrentene. En må derfor forvente større svingninger i de korteste rentene, som også vil påvirke volatiliteten i lengre pengemarkedsrenter...

 …For å unngå større rentevolatilitet vil Norges Bank som en konsekvens måtte bli langt mer aktiv i sin styring av pengemarkedets likviditet. Muligens må Norges Bank også ta i bruk andre/nye instrumenter i likviditetsstyringen. Nøyaktige likviditetsprognoser blir langt viktigere…

I det nye systemet kan den helt kortsiktige pengemarkedsrenten falle under styringsrenten. Det kan skje hvis en eller flere banker som har større innskudd i Norges Bank enn sine kvoter, ønsker å tilby overskuddsreservene i interbankmarkedet. Hvor mye pengemarkedsrenten eventuelt faller under styringsrenten – og hvor volatile rentene blir – vil avhenge av hvor godt interbankmarkedet fungerer. I et godt fungerende interbankmarked vil små bevegelser i renten være tilstrekkelig til å utløse omfordeling av reserver mellom bankene. Et dårlig fungerende marked kan kreve større endringer i renten for å utløse handler. Kvoteinndelingen mellom bankene er satt med sikte på å redusere rentevolatiliteten. Prisstillerne har størst kvote fordi de trolig har best forutsetninger for å drive arbitrasjevirksomhet når reserver tilbys til en rente under styringsrenten. Bortsett fra at oppgjørsbankene får tildelt noe større kvote, har alle prisstillerne fått samme kvote for å legge til rette for en viss konkurranse om disse reservene. Slik konkurranse vil begrense hvor mye den kortsiktige markedsrenten faller under foliorenten.

Det er ikke grunnlag for å hevde at det gulvsystemet vi har i dag gir lavere volatilitet i de korteste pengemarkedsrentene. I dagens marked er det tegn til at renten må bevege seg mye for å utløse handler. Selv med et stort overskudd av reserver i banksystemet, er det til tider betydelige svingninger i den korteste NIBOR-renten (”tomorrow/next”). Også i dagens system med et klart definert gulv, svinger den norske ”tomorrow/next”-renten like mye som kortsiktige renter i andre land.

Videre må ikke renter ha et gulv for å tilfredsstille den funksjonen en pris skal ha; bærer av informasjon. Bevegelser i renten skal gi informasjon om knapphet på og overskudd av likviditet. De fleste land har i normale tider en form for korridorsystem, der den kortsiktige pengemarkedsrenten varierer rundt styringsrenten, nettopp som følge av bankers tilbud av og etterspørsel etter reserver i interbankmarkedet. Vi må regne med at i det nye systemet vil den helt kortsiktige pengemarkedsrenten i større grad fluktuere rundt styringsrenten, i motsetning til i dag der den varierer over styringsrenten. Hvor store svingningene blir, avhenger av bankenes evne og vilje til å omfordele reserver seg imellom. Det nye systemet vil gi bankene sterkere motiv til en slik aktiv styring av egne reserver.

Dersom den totale mengden reserver i banksystemet skulle bli nær null eller overstige summen av alle kvotene, kan rentevolatiliteten øke betydelig i det nye systemet. For å unngå dette vil Norges Bank, som forklart over, sikte mot et nivå på totale reserver betydelig større enn null, men lavere enn summen av bankenes kvoter, om nødvendig med finstyrende operasjoner.

Norges Bank vil publisere prognoser for utviklingen i bankenes reserver og annonsere på hvilke tidspunkt fremover banken ser for seg likviditetstilførende og likviditetsinndragende operasjoner (F-lån og F-innskudd). Norges Banks operasjoner for å styre bankenes reserver blir mer forutsigbare enn i det nåværende systemet. Avhengig av utviklingen i strukturell likviditet vil det også ved behov bli vurdert å tilby lengre F-lån enn det som er vanlig i det nåværende systemet. En mer forutsigbar likviditetspolitikk vil kunne bidra til å dempe volatiliteten i de helt kortsiktige pengemarkedsrentene.

Swedbank har ingen innvendinger til det nye systemet for styring av bankenes reserver og mener dette …vil bidra til en mer velfungerende fordeling av reserver over natten i banksystemet… Videre er Swedbank enig i Norges Banks vurdering …at overnattenrenten i gjennomsnitt trolig vil ligge noe nærmere styringsrenten, og tidvis under styringsrenten, i det nye systemet...

Swedbank ser imidlertid … ingen gode grunner til å vente at det nye systemet skal føre til en vesentlig lavere kredittpremie i pengemarkedsrenter med lengre løpetider…

Effekten på pengemarkedsrentene med noe lengre løpetid (3 måneder) avhenger av effekten på volatiliteten i de helt kortsiktige rentene. Hvis det nye systemet bidrar til å dempe volatiliteten i de helt kortsiktige pengemarkedsrentene, reduseres trolig nivået på de noe lengre rentene.

 3. Basel III-kravene

De nye likviditetskravene innebærer at bankene må holde en viss mengde likvide aktiva, slik at en bank kan dekke 30-dagers finansieringsbehov (netto-utbetalinger) ved å trekke på disse. Godkjente aktiva ligger an til å være statspapirer samt sentralbankreserver. Kravene planlegges introdusert fra 1. januar 2015 og representerer en innstramming for bankene. Andelen likvide aktiva må øke.[1]

FNO viser til følgende:

…Reguleringsmyndighetene arbeider nå med nye kvantitative krav til likviditetsreserver (”Basel-III”), som krever beholdninger av godkjente meget likvide eiendeler… …I foreliggende forslag til likviditetsregulering er det i utgangspunktet bare sentralbanklikviditet og beholdning av statsgjeld som kvalifiserer som høykvalitetslikvide aktiva i Norge… …Folioinnskudd i sentralbanken vil kunne tvinge seg frem som et nødvendig plasseringsalternativ også for å oppfylle likviditetskrav…

Forslaget til nytt likviditetskrav innebærer at bankene må holde en viss mengde likvide eiendeler, slik at en bank kan dekke netto finansieringsbehov over en spesifisert stressperiode på 30 dager ved å trekke på disse eiendelene. I forslaget vil innskudd i sentralbanker inngå som en banks likvide eiendeler. Ved beregning av om likviditetskravet er oppfylt, vil det være avgjørende hvordan et slikt innskudd er finansiert. For en enkelt bank vil et innskudd i sentralbanken telle dersom dette har en finansiering ut over 30 dager. Gitt at den strukturelle likviditeten i banksystemet er negativ, slik at bankenes samlede innskudd i sentralbanken er finansiert av F-lån eller andre markedsoperasjoner, vil innskuddene kun bidra positivt til likviditetskravet i den grad F-lånene har en gjenstående løpetid ut over 30 dager. I motsatt fall vil samlede F-lån motsvare innskuddene slik at nettoeffekten på likviditetskravet blir null. Så lenge Norges Banks F-lån har en løpetid under 30 dager, kan bankene derfor ikke tilfredsstille de nye likviditetskravene ved å plassere F-lånene overnatten i Norges Bank.

I det nye systemet for styring av bankenes reserver kan Norges Bank i noen situasjoner også ønske å tilby F-lån med løpetid lenger enn 30 dager. Innskudd i Norges Bank overnatten finansiert med langsiktige F-lån vil bidra til å oppfylle likviditetskravene under Basel III. Norges Bank vil påpeke at noe av bakgrunnen for de nye kravene til likviditet i Basel III-reglene er å hindre at banker kan ekspandere for raskt basert på en økning i kortsiktig opplåning som plasseres i illikvide, langsiktige aktiva. En slik ekspansjon vil fortsatt være mulig dersom bankene kan stille illikvide aktiva som sikkerheter for sentralbankreserver. Det nye systemet for styring av bankenes reserver vil motvirke slik omgåelse av regelverket.

En bank kan utstede en obligasjon og plassere beløpet overnatten i Norges Bank. Det vil bidra positivt til likviditetskravet. Selv om renten på obligasjonslånet er høyere enn styringsrenten, kan dette fremstå som en forholdsvis gunstig måte å tilfredsstille likviditetskravene på. En slik strategi kan i dagens system bety at bankenes innskudd i Norges Bank vil vokse betydelig over tid. Når etterspørselen etter reserver øker fordi innskudd i sentralbanken er et attraktivt plasseringsalternativ – og ikke fordi bankene trenger reservene av hensyn til betalingsoppgjørene – må Norges Bank i dagens system over tid øke tilbudet av reserver i takt med etterspørselen for å holde den kortsiktige pengemarkedsrenten nær styringsrenten. Vi får et system der sentralbankreserver i større grad får andre funksjoner enn å være oppgjørsmiddel mellom bankene og der mengden reserver i banksystemet vokser over tid. I det nye systemet vil det økonomiske motivet til å bruke sentralbankreserver for å tilfredsstille Basel III-kravene bli mindre, siden innskudd utover kvoten forrentes til en rente lavere enn styringsrenten. Det vil dempe veksten i reservene i banksystemet.      

 4. Rollen som oppgjørsbank

I Norge fungerer to banker, DnB NOR og Sparebank 1 Midt-Norge, som oppgjørsbanker for en rekke mindre banker (nivå 2-banker). De mindre bankene har konto i oppgjørsbankene. Oppgjørsbankene er derfor eksponert overfor deres transaksjoner i betalingsoppgjøret. Høringssvarene peker på at det nye systemet for styring av bankenes reserver vanskeliggjør rollen som oppgjørsbank. Særlig DnB NOR har synspunkter på dette i eget svar til Norges Bank. I det følgende tar vi derfor utgangspunkt i deres uttalelse.[2]

DnB NOR viser til følgende

…For at oppgjørene skal gå holder de fleste bankene innskudd på konto i DnB NOR, hvor det er avtalt rentebetingelser knyttet til foliorenten i Norges Bank. Dette betyr at de fleste mindre bankene ikke benytter seg av innskudd på foliokonto i Norges Bank. Så lenge innskuddene står på konti i DnB NOR inngår disse innskuddene i DnB NOR sin egen likviditet og blir tilført banker som måtte ha behov for NOK likviditet. DnB NOR opplever derfor også tilsvarende store bevegelser i sin totale likviditetsposisjon knyttet til bevegelser i bankenes samlede likviditet i Norge, eksempelvis gjennom statlige inn/utbetalinger…

…Med foreslått endring i rentebetingelsene på DnB NORs innskudd i Norges Bank vil de mindre bankene i hovedsak måtte flytte sine innskudd fra konto i DnB NOR til sin konto i Norges Bank, fordi DnB NOR får samme kvote innskudd i Norges Bank som betydelig mindre banker uten oppgjørsforpliktelser...

 …I tillegg vil forslaget til Norges Bank gjøre de daglige oppgjørene mye mer ressurskrevende for de mindre bankene enn i dag. De må daglig flytte likviditet mellom sin konto i Norges Bank og sin konto i DnB NOR, og de må operere Norges Bank sitt system NBO… 

Når DnB NOR viser til at banken opplever store bevegelser i den totale likviditetsposisjonen, så skyldes ikke det først og fremst variasjon i de mindre bankenes innskudd i DnB NOR. Dette skyldes hovedsakelig bankens øvrige virksomhet. Nivå 2-bankenes samlede innskudd i DnB NOR er relativt stabile, og variasjonen er svært lav i forhold til variasjonen i DnB NORs folioinnskudd i Norges Bank.

Oppgjørsbankvirksomheten kan likevel ha en viss betydning for svingningene i oppgjørsbankenes likviditet. Etter en samlet vurdering har Norges Bank derfor besluttet å tildele oppgjørsbankene en noe større kvote. Oppgjørsbankenes tilleggskvote bestemmes av størrelsen på oppgjørsbanken i forhold til størrelsen på nivå-2-bankene.

Oppgjørsbankene i Norge har god likviditetsstyring, og innskuddene fra de mindre bankene er forholdsvis stabile. Kombinert med et velfungerende interbankmarked og en noe større kvote enn andre banker i samme gruppe, skulle dette tilsi at det ikke blir vanskeligere å fungere som oppgjørsbank i det nye systemet. Dersom de nåværende oppgjørsbankene ikke lenger skulle se seg tjent med denne rollen, eller dersom betingelsene skulle bli så dårlige at de mindre bankene ikke lenger ønsker å bruke de eksisterende oppgjørsbankene, vil de mindre bankene kunne velge å gjøre opp sine betalingstransaksjoner direkte i Norges Banks oppgjørssystem, NBO.

5. Fordelingen av kvotene mellom bankene

Sparebanken Vest viser til at kvotestørrelsene og gruppeinndelingen …synes noe tilfeldig… Banken peker på at når alle bankene i samme gruppe får like store kvoter, blir de største bankene i hver gruppe rammet vesentlig hardere enn de som er mindre. Målt ved forvaltningskapital er Sparebanken Vest nest største bank i gruppe 2, men betydelig større enn enkelte banker i gruppe 1.

Videre peker DnB NOR på at

… En stor bank vil oppleve foreslått system fra Norges Bank som mye mer krevende enn en mindre bank, og risikoen for at en bank kan bli sittende med for mye likviditet på konto er klart avhengig av bankens størrelse … …Norges Bank kan med sitt forslag belønne banker som har dårlig styring av egen likviditet gjennom at de får samme kvote for innskudd som andre større banker som har god styring av egen likviditet…

Fordelingen av kvoter og inndeling av grupper må ses i lys av flere forhold. I et velfungerende interbankmarked kombinert med ubegrenset adgang til rentefrie lån i sentralbanken gjennom dagen, trenger ikke banker reserver innestående på konto i sentralbanken i det hele tatt av hensyn til betalingsoppgjørene. Det er tilfellet i et rent korridorsystem uten reservekrav: Ved dagens slutt kan banker med overskudd låne ut til banker med underskudd.[3] I Norge er verken bankene eller sentralbanken vant til et slikt system der den totale mengden reserver er lik null. Vi går fra et system med forholdsvis lav aktivitet i interbankmarkedet der bankene er vant til å sitte på relativt store innskudd i sentralbanken. En overgang til et rent korridorsystem med totale reserver lik null kan derfor synes risikabelt ved at kravene til et velfungerende interbankmarked øker svært brått.  Vi har derfor valgt et system med fortsatt betydelige mengder reserver i systemet.

Der er ingen klar sammenheng mellom en banks størrelse og innskuddene i Norges Bank (siden bankene ikke trenger innskudd i sentralbanken for at betalingsoppgjøret skal fungere). Heller ikke er det en klar sammenheng mellom transaksjonene en bank har i Norges Banks oppgjørssystem og innskuddene i Norges Bank. Kriteriene for å fastlegge kvotene legger derfor betydelig vekt på et annet prinsipp: De er lagt opp slik at de stimulerer til aktivitet i pengemarkedet med utgangspunkt i hvilken evne og mulighet bankene har til å omfordele reserver seg mellom. Vi mener prisstillerne, som er mest aktive i pengemarkedet, har best forutsetninger for å omsette reserver over natten. Disse bankene får dermed størst kvoter, jfr. omtalen i avsnitt 2.

Gitt dette prinsippet er det en nokså grov inndeling av banker i tre grupper som følger bankenes inndeling i Norges Banks oppgjørssystem.[4] En fordeling av kvoter basert på en banks størrelse ville ført til en svært skjev fordeling av kvoter mellom bankene og svært ulik forhandlingsstyrke i omfordelingen av reserver.

Trolig er det banker med dårlig likviditetsstyring – ikke banker med god likviditetsstyring – som kommer dårligst ut av det nye systemet for styring av bankenes reserver. Banker med god likviditetsstyring evner å unngå innskudd i sentralbanken større enn kvoten. Banker med dårlig likviditetsstyring kan lettere komme i en slik situasjon. Det nye systemet gir bankene et økonomisk motiv til å bedre sin likviditetsstyring og unngå høye innskudd i sentralbanken. Det vil over tid legge forholdene til rette for et mer velfungerende pengemarked i Norge. 

6. Statens kontohold i Norges Bank

FNO viser til at staten bør flytte sin konto fra Norges Bank til de private bankene. Det vil redusere svingningene i den strukturelle likviditeten og dermed redusere usikkerheten om fremtidig likviditetsbehov. De er innforstått med at dette må tas opp med Finansdepartementet, noe FNO …vil gjøre med det første…[5]

Det nye systemet for styring av bankenes reserver er ikke til hinder for å flytte statens konto ut av Norges Bank. Dersom staten flytter sine innskudd (eller deler av disse) ut av Norges Bank og inn i private banker, vil den strukturelle likviditeten i banksystemet øke. I det nye systemet må Norges Bank trekke inn disse reservene for at summen av reserver i banksystemet ikke skal overstige bankenes kvoter. Dette kan gjøres ved for eksempel F-innskudd. En slik operasjon vil bære preg av å være en ”engangseffekt”.

Med statens konto ute av Norges Bank vil transaksjoner mellom bankene og staten ikke lenger påvirke den strukturelle likviditeten, og det blir mindre behov for finstyrende operasjoner i likviditetsstyringen. Det er nettopp fordi staten har konto i Norges Bank at det nye systemet for styring av bankenes reserver er utformet som det er, med høyt overskudd av reserver i banksystemet, kvoter og finstyring av tilbudet av reserver. Dersom statens konto ble tatt ut av Norges Bank, kunne den totale mengden reserver i banksystemet og bankenes kvoter vært betydelig lavere. Forhold knyttet til statens kontohold i Norges Bank besluttes av Finansdepartementet.

Fotnoter

[1] Flere har pekt på at det i land med små statspapirmarkeder kan bli vanskelig for bankene å oppfylle de nye likviditetskravene. Endelige regler er ventet i første kvartal 2011. Da vil det også komme regler som gjelder for land med små statspapirmarkeder. For nærmere drøfting av Basel III-kriteriene vises til Finansiell Stabilitet 1/2010 og foredrag av Kristin Gulbrandsen 15. september 2010, ”Nye likviditets- og soliditetskrav for banknæringen”, begge på bankens nettsider, www.norges-bank.no.

[2] Den andre banken som også fungerer som oppgjørsbank, Sparebank 1 Midt-Norge, har ikke fremmet synspunkter utover det som fremkommer av FNOs uttalelse.

[3] Både Sverige og Canada har korridorsystem uten reservekrav, det vil si at begge landene styrer mot en total mengde reserver i banksystemet lik null (eller marginalt større enn null). I begge landene foretar sentralbanken finstyrende operasjoner, daglig ved behov. I Sverige har ikke staten konto i sentralbanken, noe som gjør likviditetsstyringen enklere. I Canada har derimot staten konto i sentralbanken, og sentralbankens finstyrende operasjoner må daglig motvirke transaksjoner til og fra statens konto på bankenes reserver.    

[4] Med den korreksjon at prisstillerne kommer i gruppe 1, selv om de i utgangspunktet tilhører gruppe A2 i NBO.

[5]FNO sendte brev til Finansdepartementet 30. november 2010 (med kopi til Norges Bank) der de ber Finansdepartementet vurdere å flytte hele eller deler av statens konto ut av Norges Bank. 

Publisert 15. desember 2010 13:30