Rapporten Finansiell infrastruktur er en del av Norges Banks arbeid med å fremme finansiell stabilitet og et sikkert og effektivt betalingssystem. Hovedstyret drøftet innholdet i rapporten 27. april 2022.

Norges Bank fører tilsyn med og overvåker sentrale systemer i den finansielle infrastrukturen, utsteder kontanter og sørger for oppgjør av betalinger mellom bankene. Samtidig er Norges Bank en pådriver for endringer som kan gjøre betalingssystemet sikrere og mer effektivt. Et effektivt betalingssystem innebærer at betalinger kan gjennomføres raskt, til lave kostnader og på måter som er tilpasset brukernes behov.

Hovedstyret vurderer den finansielle infrastrukturen som sikker og effektiv. Det norske betalingssystemet har lenge vært kjennetegnet av standardiserte og brukervennlige løsninger, og de samfunnsøkonomiske kostnadene ved å gjennomføre betalinger synes lave sammenlignet med andre land. Driften av finansiell infrastruktur er gjennomgående stabil.

Betalingslandskapet er i endring og preges av internasjonalisering, nye aktører og nye betalingsmåter. Samtidig øker truslene i det digitale rom. De strukturelle endringene er bakgrunnen for at Norges Bank vurderer om det er behov for tiltak slik at publikum også i fremtiden skal kunne betale effektivt og sikkert i norske kroner. Sentrale problemstillinger er knyttet til cybersikkerhet, infrastruktur for realtidsbetalinger, digitale sentralbankpenger og kontanter.

Truslene mot grunnleggende nasjonale interesser og kritisk infrastruktur kommer i stadig større grad fra det digitale rom. De to siste årene har det vært et taktskifte for digital risiko i Norge med en markant vekst i antall alvorlige hendelser. Cyberangrep blir brukt av ulike trusselaktører og kan være et verktøy i krig og konflikt.

Cyberhendelser har potensial til å true det finansielle systemet og finansiell stabilitet. Internasjonalt er det bred enighet om at motstandsdyktigheten mot cyberangrep i finansiell sektor må styrkes. Det krever omfattede samhandling mellom offentlige myndigheter og private aktører, noe som har vært et kjennetegn ved det norske betalings­systemet. Norges Bank samarbeider med Finanstilsynet om å innføre testing av cybersikkerhet etter rammeverket TIBER i Norge (TIBER-NO) for å styrke cybersikkerheten i det finansielle systemet. Kritiske funksjoner som skal testes og virksomhetene med ansvar for disse, er identifisert. Det forventes at testing kan igangsettes i 2023. Testing etter TIBER-NO legger opp til deling av erfaringer fra testing, og innebærer derfor samarbeid også med private aktører.

En velfungerende løsning for realtidsbetalinger er en viktig del av et effektivt betalingssystem. Slike betalinger innebærer at mottakeren får pengene på konto få sekunder etter at betalingen er igangsatt. Norges Bank har innledet formell dialog med den europeiske sentralbanken (ECB) om mulig deltakelse i Eurosystemets løsning for oppgjør av realtids­betalinger (TIPS). Det overordnede målet er å legge bedre til rette for at banker og andre markedsaktører i det norske betalingssystemet skal utvikle realtidsbetalings­tjenester for kundene. Norges Bank er i gang med å gjennomgå og vurdere TIPS-løsningen på et detaljert nivå, herunder teknisk oppsett, sikkerhet, beredskap og kostnader. Arbeidet skal lede frem til et beslutningsgrunnlag for eventuell deltakelse i TIPS som ivaretar Norges Banks krav og andre relevante interessenters behov.

Det internasjonale meldingsformatet ISO 20022 skal bli standarden for betalings­meldinger i Norge. Med ISO 20022 kan meldingene inneholde mer informasjon, og informasjonen er strukturert på en måte som legger til rette for mer automatisert behandling av betalingene. Det pågår arbeid hos bankene, Bits og Norges Bank for å innføre ISO 20022. Hovedstyret mener det er viktig at aktørene i betalingsinfrastrukturen prioriterer dette arbeidet.

Kryptoaktiva er i dag lite brukt for ordinære betalinger. Andre bruksområder er i sterk vekst. Et eksempel er desentralisert finans, med tjenester som lån, derivater og veksling mellom kryptoaktiva. Utviklingen av stablecoins – digitale valutaer som skal være stabile mot offisielle valutaer – spiller en viktig rolle i desentralisert finans og kan bidra til at kryptoaktiva får en større rolle for ordinære betalinger og grensekryssende betalinger.

Det er kommet flere initiativ til regulering av kryptoaktiva internasjonalt, blant annet i EU/EØS. Noen av disse adresserer systemrisiko, særlig knyttet til stablecoins. Geo­politisk usikkerhet og finansielle sanksjoner har aktualisert behovet for regulering. Regulering kan bidra til at samfunnsmessige gevinster ved innovasjon realiseres og risiko motvirkes. Norges Bank følger utviklingen og vil bidra til regulering som fremmer ansvarlig innovasjon.

Fallende kontantbruk og andre utviklingstrekk i betalingssystemet er bakgrunnen for at Norges Bank vurderer om publikum i tillegg til kontanter bør ha tilgang til digitale sentral­bankpenger. Utredningen har kommet til en fase der det gjennomføres eksperimentell testing av tekniske løsninger, samtidig som formål med og konsekvenser av å innføre slike penger analyseres videre. Arbeidet skal gi grunnlag for å beslutte om Norge Bank skal gå et skritt videre og teste en løsning det kan være aktuelt å innføre.

Selv om kontantbruken i en normalsituasjon er lav, har kontanter viktige funksjoner i betalingssystemet. De er i siste instans eneste alternativ ved full svikt i de elektroniske betalingsløsningene, og er viktige for dem som ikke behersker eller har mulighet til å bruke digitale løsninger. For at kontanter skal kunne fylle sine funksjoner, må de være tilgjengelige og anvendelige. Nylige endringer i finansforetaksforskriften klargjør bank­enes plikt til å gi deres kunder mulighet til innskudd og uttak av kontanter. Endringen bidrar til å styrke tilgjengeligheten til kontanter.

Bankene har ansvar for kontantberedskap ved svikt i de elektroniske betalingssystemene. Ved mer omfattende svikt i samfunnsmessig infrastruktur mener Norges Bank at det er behov for klargjøring av hva som er hensiktsmessig kontantberedskap, herunder hvordan ansvaret for beredskapsløsningene skal fordeles. Norges Bank mener dette bør utredes nærmere i samarbeid mellom relevante aktører.

Norges Bank har merket seg at enkelte utsalgssteder ikke tar imot betalinger kontant. For at kontanter skal være anvendelige, mener Norges Bank at retten til å betale med kontanter bør klargjøres, slik at den ikke kan avtales bort med standardvilkår og at det samtidig blir etablert effektive sanksjonsmuligheter ved manglende etterlevelse.

Regjeringen har i Finansmarkedsmeldingen 2022 varslet at den i løpet av året tar sikte på å sette ned et utvalg som skal vurdere kontantenes rolle i samfunnet fremover. Norges Bank støtter at et slikt utvalg settes ned.

Norges Bank har nylig kartlagt ressursbruken i det norske betalingssystemet. Som andel av samlet verdiskaping i Fastlands-Norge har denne gått noe ned fra 2013 til 2020. Det gjøres flere betalinger enn før, og enhetskostnaden ved betalinger har falt. Kortbetalinger på fysiske utsalgssteder har blitt billigere. En betydelig økning i netthandelen, som har høyere enhetskostnad ved betaling enn fysisk handel, trekker opp totalkostnadene. De fleste regninger betales i dag gjennom automatiserte løsninger som avtalegiro og ­eFaktura, men fremdeles sendes mange regninger ut på papir eller som vedlegg til e-post. Overgang til mer automatiserte løsninger vil redusere ressursbruken. Samtidig er det viktig at ikke-digitale brukere har tilgang på betalingstjenester som er tilpasset deres behov.