Gjeninnhentingen bidrar til finansiell stabilitet

Koronapandemien førte til mindre nedgang i økonomien og lavere tap i bankene enn det vi og andre fryktet i fjor. Omfattende støttetiltak fra myndighetene, gode velferdsordninger og en ekspansiv penge- og finanspolitikk har bidratt til å dempe de økonomiske konsekvensene av pandemien. Noen husholdninger og foretak har likevel blitt hardt rammet. Bankenes tap har vært begrenset, både som følge av tiltakene, og fordi bankene har lav eksponering mot næringene som ble hardest rammet. En robust banksektor har vært viktig for å opprettholde et velfungerende finansielt system, og lavere krav til motsyklisk kapitalbuffer ga bankene større handlingsrom til å yte kreditt gjennom en periode med stor usikkerhet. Norges Banks ekstraordinære likviditetstiltak og intervensjon i valutamarkedet bidro til å dempe uroen slik at finansmarkedene fungerte bedre. Tiltakene lettet også bankenes finansiering og motvirket en uønsket innstramming i kreditten som kunne forsterket tilbakeslaget. Gjeninnhentingen det siste året bidrar til at Norges Bank nå samlet sett vurderer utsiktene for finansiell stabilitet som lite endret siden før pandemien inntraff.

Gjenåpningen av samfunnet har gitt en markert oppgang i norsk økonomi, og aktiviteten er nå høyere enn før koronapandemien. Vi har startet en gradvis økning i styringsrenten, og det er varslet økninger i motsyklisk kapitalbuffer. Mer velfungerende penge- og kredittmarkeder ga grunnlag for å avslutte de ekstraordinære likviditetstiltakene. Det siste ekstraordinære lånet til bankene forfalt i august 2021. Også finanspolitiske tiltak fases ut i takt med normaliseringen i økonomien.

Fare for forstyrrelser

Usikkerheten om pandemiens videre forløp er lavere enn ved forrige rapport om finansiell stabilitet. Likevel kan en oppblomstring av pandemien dempe oppgangen i økonomien og bidra til svekket lønnsomhet i foretakene og økte tap i bankene.

I årene før pandemien var rentenivået internasjonalt historisk lavt. Pandemiutbruddet ga enda mer ekspansiv pengepolitikk, og det ble innført omfattende finanspolitiske tiltak. Det støtter den økonomiske gjeninnhentingen, men har også redusert mange lands handlingsrom i finans- og pengepolitikken. Vedvarende lave renter ute kan også bidra til at markedsaktører tar høyere risiko. Internasjonalt ser vi at sårbarhet har bygget seg opp i form av økte gjeldsnivåer og markert høyere aktivapriser. I høst har styringsrenteforventninger og langsiktige renter steget. Forventningene om høyere inflasjon med mulig innstramming i pengepolitikken internasjonalt har trolig bidratt til å løfte markedsrentene. Høyere renter kan dempe gjeldsoppbyggingen og veksten i aktivapriser. Det kan redusere oppbyggingen av sårbarhet. En brå økning i renter og risikopremier ute kan skape uro i det norske finansielle systemet, på grunn av tett sammenkobling med internasjonal økonomi og finansmarkeder. Sammenkoblingene ble synliggjort under markedsuroen i starten av koronapandemien.

Sårbarhetene i det finansielle systemet varer ved, men er møtt med tiltak

Sårbarheter i det norske finansielle systemet kan føre til at forstyrrelser får mer alvorlige konsekvenser for finansiell stabilitet. Samlet sett vurderes sårbarhetene å være om lag på samme nivå som det vi så før koronapandemien.

Høy gjeld i husholdningene har lenge vært den viktigste sårbarheten i det norske finansielle systemet. Gjeldsbelastningen er på et høyt nivå både historisk og sammenliknet med andre land. Høy gjeld gjør husholdningene sårbare for inntektsbortfall, økte utlånsrenter og boligprisfall. Faren for at mange husholdninger strammer inn på konsumet samtidig utgjør en trussel mot finansiell stabilitet. Bankenes høye eksponering mot næringseiendom er også en sårbarhet som kan lede til store utlånstap ved fall i næringseiendomsprisene, noe stresstesten i denne rapporten viser. I tillegg kan tett sammenkobling mellom bankene, blant annet ved at de eier hverandres gjeld, føre til at forstyrrelser spres og forsterkes.

I forkant av finansielle kriser har vi ofte sett at kreditt, eiendomspriser og prisene på finansielle aktiva har steget mye. Prisene på både bolig og næringseiendom falt i den første fasen av pandemien, men har siden økt betydelig. Det samme gjelder prisene på finansielle aktiva. Lave renter over lang tid har bidratt til å drive avkastningskravet nedover, og risikopåslagene er nå på svært lave nivåer. Uventede hendelser kan derfor gi betydelige korreksjoner i aktivapriser. Den siste tiden har veksten i eiendomsprisene vært mer moderat. Kredittveksten tok seg også noe opp gjennom pandemien, men har flatet ut den siste tiden.

Ulike reguleringer, som krav til bankenes kapital, likviditet og utlånspraksis, gir bankene økt motstandskraft og reduserer sårbarhetene. Det bidrar til å dempe konsekvensene av forstyrrelser og tilbakeslag.

I høst fikk Norges Bank beslutningsansvaret for motsyklisk kapitalbuffer og et formalisert rådgiveransvar for systemrisikobufferen. De to bufferkravene utgjør en vesentlig del av bankenes samlede kapitalkrav. Komiteen beslutter motsyklisk kapitalbuffer hvert kvartal, og skal gi råd om systemrisikobuffer minst hvert annet år, første gang i 2022. I tråd med Norges Banks nye ansvarsområder vil komiteen i 2022 utarbeide et rammeverk for vårt råd om systemrisikobufferen.

Bankenes motstandskraft har ikke blitt svekket under koronapandemien

Den norske banksektoren er solid og godt rustet til å stå imot forstyrrelser. Bankenes lønnsomhet og tilgang på finansiering er god. God underliggende lønnsomhet har gitt tilstrekkelig overskudd til å dekke tapene som har oppstått under pandemien, og samtidig øke utlånene. I tillegg har utbyttebegrensninger bidratt til at bankene har holdt tilbake mer av overskuddene under pandemien enn normalt. Det har økt egenkapitalen og dermed tapståleevnen. Høyere renter fremover vil bedre bankenes lønnsomhet. Tapene på foretakslån har avtatt i takt med bedringen i økonomien. Det er ikke tegn til at foretakssektoren har tært mye på sine finansielle buffere, og vi forventer at utlånstapene holder seg lave. Usikkerhet knyttet til det videre forløpet for pandemien gjør likevel at tapsutsiktene er noe mer usikre enn normalt.

Det er vanskelig å identifisere og vurdere faren for nye forstyrrelser, noe koronapandemien er et eksempel på. Stresstesten i denne rapporten viser at dersom norsk økonomi rammes av et nytt kraftig tilbakeslag, er kapitalbufferne i de største norske bankene samlet sett tilstrekkelige til å bære tapene. Konsekvensene for bankenes kapitalsituasjon avhenger av hvilke næringer som rammes. Stresstesten viser at svak utvikling innen næringseiendom og andre næringsspesifikke forstyrrelser kan lede til at bankene ønsker å stramme inn på utlånene. Det kan forsterke en nedgang i økonomien. Bankene kan falle ned i kapitalbufferne for å unngå å stramme inn på utlån. I tillegg kan bankene bruke av frigjort kapital dersom kravet til motsyklisk kapitalbuffer settes ned. Analyser viser at flere norske banker vil ha begrenset mulighet til å falle ned i andre kapitalbuffere, som for eksempel systemrisikobufferen, uten å bryte kravet til ansvarlig kapital og konvertibel gjeld (MREL). Det kan gjøre kapitalbufferne mindre effektive i en krise. Banker som ønsker å opprettholde fleksibiliteten som kapitalbuffere gir, kan utstede nok etterstilt gjeld til at MREL ikke hindrer bruk av kapitalbuffere. Dersom bufferkravene reduseres i et kraftig tilbakeslag, vil det mest bindende kravet til MREL bli redusert tilsvarende, og bufferne får virke etter hensikten.

Tiltak ved markedsuro

Ekstraordinære lån til bankene under markedsuroen våren 2020 trygget bankenes likviditet og sørget for at styringsrenten fikk gjennomslag i pengemarkedet. Samtidig fikk verdipapirfond og andre kapitalforvaltere økt behov for likviditet da prisene på deres verdipapirer falt og kronekursen svekket seg. Hastesalg for å dekke dette behovet bidro til å forsterke markedsuroen. Internasjonalt og i Norge diskuteres det om sentralbankene bør ha virkemidler som kan rettes direkte mot verdipapirmarkedene og andre markedsaktører enn bankene i perioder med markedsuro.

Norges Banks likviditetspolitiske virkemidler er rettet mot bankene. Bankene skaper og mottar innskudd, og har dermed en særlig viktig rolle i betalings- og kredittformidlingen. Det er grunnen til at de er Norges Banks pengepolitiske motparter og kan få likviditetsstøtte hvis Norges Bank vurderer det som nødvendig. Norges Banks risiko begrenses av at bankenes likviditets- og kredittrisiko er strengt regulert, at lån gis mot sikkerhet og av at vilkårene for støtte skal gi bankene insentiver til å benytte markedsløsninger først.

Virkemidler rettet direkte mot verdipapirmarkedene eller mot andre markedsaktører enn bankene kan medføre større risiko for sentralbanken. Kjøp av verdipapirer innebærer høyere risiko enn å gi sikrede utlån. Andre markedsaktører kan stå overfor mindre streng regulering enn bankene, og de kan ha en mindre kritisk betydning for betalings- og kredittformidlingen. Lån til disse kan dermed øke sentralbankens risiko, og kan sjelden begrunnes med at slike markedsaktører er kritiske for det finansielle systemet. Slik bruk av virkemidler øker også faren for at sentralbanken bidrar til en kollektivisering av potensielle tap, mens risikotaker beholder eventuelle gevinster. Det kan gi opphav til overdreven risikotaking og markedstilpasninger som er ugunstige for finansiell stabilitet på sikt. Sentralbanken bør derfor være varsom med slike ekstraordinære tiltak. I tråd med prinsippet om at risiko i størst mulig grad skal bæres av aktørene i det finansielle systemet, er lån til bankene Norges Banks foretrukne virkemiddel i perioder med markedsuro.

Robuste markedsaktører må alltid være førstelinjeforsvaret mot markedsuro. Bankene og andre aktører i finansmarkedene har selv ansvar for å styre sin likviditetsrisiko, og kan ikke basere seg på støtte fra sentralbanken. Strenge kriterier og vilkår for sentralbankens tiltak skal bidra til det. Systemrisikoen ved bruk av derivatavtaler, som utspilte seg i starten av koronapandemien, har ført til at flere kapitalforvaltere har gjort endringer i sin risikostyring. Endringene kan gjøre dem bedre stilt når markedene er urolige.

Det norske finansielle systemet er sårbart for cyberangrep

Cyberangrep kan utgjøre en trussel mot finansiell stabilitet. Høy grad av digitalisering og sammenkobling gjør det norske finansielle systemet sårbart. Finansforetakene rapporterer om flere og mer sofistikerte angrep. Et skjerpet trusselbilde øker cyberrisikoen.

Potensialet for systemiske konsekvenser av cyberangrep gir et behov for styrket regulering og bredere samarbeid mellom ulike myndigheter og aktører i det finansielle systemet. Det har kommet flere nye regulatoriske initiativ for å øke cybersikkerheten i finansiell sektor. Norges Banks hovedstyre vedtok i september å innføre et rammeverk for testing av virksomhetenes evne til å oppdage og respondere på cyberangrep (TIBER-NO). Rammeverket er utarbeidet i samarbeid med Finanstilsynet. Det vil bidra til å styrke cybersikkerheten i finansiell sektor og gi mer kunnskap om hvordan cyberangrep kan ramme det finansielle systemet.

Kartlegging av sentrale finansielle og operasjonelle avhengigheter i det finansielle systemet, såkalt cyberkartlegging, er nyttig for å identifisere hvordan cyberangrep kan true finansiell stabilitet. Det er også en forutsetning for helhetlig overvåking av cyberrisiko og god hendelseshåndtering ved et eventuelt cyberangrep. I Norge pågår et slikt kartleggingsarbeid i lys av den nye sikkerhetsloven. Kartleggingen legger et viktig grunnlag for økt forståelse av og nye tiltak mot systemisk cyberrisiko i Norge.

Andre utviklingstrekk i samfunnet har betydning for finansiell stabilitet

Det finansielle systemet utvikler seg i takt med innovativ teknologi. Norge er langt fremme teknologisk og måten vi betaler på har gjennomgått store endringer de siste årene. Et effektivt og sikkert betalingssystem er viktig for finansiell stabilitet. Norges Bank utreder om innføring av digitale sentralbankpenger vil bidra til et effektivt og sikkert betalingssystem og til å bevare tilliten til pengevesenet. Norges Bank vil de neste to årene gjennomføre eksperimentell testing av tekniske løsninger.

I de senere årene har utbredelsen og markedsverdien av kryptoaktiva økt mye. Kryptoaktiva vurderes ikke som en trussel mot finansiell stabilitet i dag, verken globalt eller i Norge, men det kan endre seg fremover. Flere reguleringsinitiativ internasjonalt kan bidra til at utviklingen ikke blir en trussel mot finansiell stabilitet. Sentralbanker og andre myndigheter bør følge utviklingen og vurdere om det er behov for ytterligere regulering som kan redusere risiko knyttet til kryptoaktiva.

Klimaendringer og -omstilling påvirker alle deler av samfunnet, også det finansielle systemet. Jo lenger en venter med å iverksette tiltak for nødvendig omstilling, desto raskere må store endringer trolig gjennomføres. En rask og brå omstilling kan medføre en risiko for finansiell stabilitet. Overgang til lavere utslipp av klimagasser og ny regulering innebærer en overgangsrisiko for norsk økonomi i årene som kommer. Olje- og gassnæringens betydning for Norge forsterker dette. Klimarisiko omhandler også fysiske følger av klimaendringer. Bankene bør sørge for at de er godt rustet til å håndtere klimarisiko. Analyser i denne rapporten viser at de norske bankenes direkte eksponering mot økte priser på klimagassutslipp er moderat. Foreløpig er norske bankers eksponering mot «kjent» fysisk klimarisiko liten, men konsekvensene av klimaendringer kan bli langt mer omfattende enn det som nå legges til grunn.

Innenfor sine mandater kan sentralbanker og finanstilsyn fremme finansiell stabilitet ved å påse at all risiko har forsvarlig kapitaldekning, og ved å bidra til at finansiell sektor inkluderer og kommuniserer klimarisiko i risikovurderinger og regnskap. Bankers og andre finansforetaks evne til å prise klimarisiko riktig er viktig for at låntakerne skal kunne treffe gode investeringsbeslutninger. Et godt informasjonsgrunnlag og åpenhet om eksponeringer mot klimarisiko gir også et godt grunnlag for markedsaktørene til å sammenlikne ulike banker. Rapporteringsstandarder er under utvikling internasjonalt. Det er viktig å fortsette å utvikle klimarapporteringen for å kunne få et best mulig bilde av klimarisikoen som norske banker er eksponert for.

Øystein Olsen
Ida Wolden Bache
Øystein Børsum
Ingvild Almås
Jeanette Fjære-Lindkjenn

3. november 2021