Norges Bank viser til brev fra Finanstilsynet 19. juni 2020 og til Finansdepartementets brev til Finanstilsynet 24. april 2020 med kopi til Norges Bank.

Finansdepartementet ber i brevet om en vurdering av bankenes utlånspraksis og utviklingen i boligprisene og husholdningenes bolig- og forbruksgjeld, og om hvordan forskriftene har påvirket utviklingen. Departementet ber videre om at det vurderes om hensynet til finansiell stabilitet tilsier at dagens forskriftsregulering av bankenes utlånspraksis bør videreføres etter 31. desember 2020. I tillegg bes det vurdert om reguleringen bør utvides til å omfatte lån som i dag ikke er underlagt forskriftskrav, varigheten av en ny midlertidig regulering, og om det vil være hensiktsmessig å samle kravene til finansforetakenes utlånspraksis i én forskrift.

Departementet ber Finanstilsynet innhente faktagrunnlag og vurderinger fra Norges Bank.

Formålet med boliglåns- og forbrukslånsforskriftene er å begrense oppbygging av høy gjeld i sårbare husholdninger. De to forskriftene deler kravene til samlet gjeldsgrad (lån i forhold til inntekt) og gjeldsbetjeningsevne. I tillegg setter boliglånsforskriften grenser for belåningsgrad (lån i forhold til boligverdi) samt krav til avdrag knyttet til belåningsgrad, mens forbrukslånsforskriften har krav til nedbetalingstid. Forskriftene gir bankene en kvote lån som kan ytes i brudd med kravene, henholdsvis 10 prosent av verdien av nye lån per kvartal for boliglånsforskriften (8 prosent for boliglån i Oslo) og 5 prosent for forbrukslånsforskriften. 

Boliglånsforskriften ble innført 1. juli 2015. Krav til belåningsgrad og gjeldsbetjeningsevne hadde da vært gjeldende som retningslinjer i flere år. Krav til maksimal gjeldsgrad og kravene til utlån i Oslo ble tatt inn i forskriften 1. januar 2017, og samtidig ble avdragskravet strammet inn. Forbrukslånsforskriften ble innført 12. februar 2019.

Finansdepartementet utvidet fleksibilitetskvotene i boliglånsforskriften til 20 prosent i andre og tredje kvartal i år, som ledd i myndighetenes håndtering av det økonomiske tilbakeslaget som fulgte av koronapandemien og smittevernstiltakene. Departementet besluttet 11. september å ikke videreføre de økte kvotene etter tredje kvartal, med bakgrunn i tegn til oppgang i norsk økonomi og høy aktivitet i boligmarkedet. Norges Bank støttet utvidelsen av kvotene i andre og tredje kvartal samt gjeninnføring av ordinære kvoter fra fjerde kvartal, se Norges Banks brev av 19. august til Finanstilsynet.

Faktagrunnlag

Tolvmånedersveksten i innenlandsk kreditt til husholdninger har gått ned siden 2017 og var 4,6 prosent ved utgangen av juli i år. Kredittveksten har likevel vært høyere enn inntektsveksten, og husholdningenes gjeld i forhold til disponibel inntekt er på historisk høye nivåer. Forbruksgjeld, som er usikret kreditt og utgjør mellom 3 og 4 prosent av husholdningenes gjeld, vokste kraftig i flere år. Etter innføringen av forbrukslånsforskriften og etablering av gjeldsregistre for usikrede lån i 2019 har også veksten i forbruksgjeld avtatt, og forbruksgjelden er blitt noe redusert.

Tall fra skattemeldingen for 2018 viser at gjennomsnittlig gjeld i husholdningene vokste, men veksten var svakere enn i 2017. Tallene viser at gjeld i forhold til inntekt økte i alle aldersgrupper, men økningen var relativt moderat blant de yngste og eldste husholdningene. Andelen gjeld som holdes av husholdninger med gjeld større enn fem ganger brutto inntekt, flatet ut i 2018 etter en relativt sterk økning i 2016 og 2017. Data fra forhåndsutfylte skattemeldinger (dvs. ikke endelige ligningstall) viser moderat gjeldsvekst i forhold til inntektene i ulike aldersgrupper i 2019. Samlet sett tyder skattetallene på en mer avdempet utvikling i sårbarheten i husholdningssektoren i 2018 og 2019. En nærmere analyse av gjeldsutviklingen i sårbare husholdninger er vedlagt.

Finanstilsynets boliglånsundersøkelser tyder på at bankene har vært mer restriktive i sin utlånspraksis etter at boliglånsforskriften ble innført. I 2019 viste undersøkelsen imidlertid en opphoping av nye nedbetalingslån opp mot grensene for gjeldsgrad og belåningsgrad. Det er disse kravene som i størst grad brytes når bankene gir lån innenfor fleksibilitetskvotene. For de fleste krav har andelen av samlet utlån i brudd økt noe igjen etter en klar nedgang i 2017. Bankene benytter fleksibiliteten i stor grad på lån til yngre låntakere. Bankene holder seg innenfor fleksibilitetskvoten både i og utenfor Oslo, men graden av utnyttelse er høyere i Oslo. Data fra Finanstilsynet viser at bankene i noen grad har gitt en større andel nye lån i brudd med kravene etter at fleksibilitetskvotene ble økt midlertidig våren 2020.

Husholdningenes gjeld er dominert av lån med pant i bolig, og gjeldsutviklingen er nært knyttet til utviklingen i boligpriser. Etter en betydelig nedgang i boligprisveksten i 2017 har tolvmånedersveksten de siste par årene vært relativt stabil på rundt 2½ - 3½ prosent, som er lavere enn veksten i husholdningenes inntekter over samme periode. Boligprisene har utviklet seg relativt likt i ulike regioner i denne perioden. Koronapandemien har ført til et kraftig tilbakeslag for norsk økonomi, men aktiviteten i bruktboligmarkedet er i liten grad blitt rammet. Etter et fall i vår har både omsetningen og prisveksten vært høyere enn i de siste årene. Lavere renter og den midlertidig økte fleksibilitetskvoten i boliglånsforskriften har trolig bidratt til dette.

Analyser Norges Bank har utført, viser at innføringen av kravet til maksimal gjeldsgrad hadde en dempende effekt på boligprisveksten i 2017 og inn i 2018 i regioner med en høy andel boligkjøpere med høy gjeldsgrad. En oppdatert analyse finner ikke en slik effekt i 2019, men heller ikke en reversering i form av høyere vekst igjen i områdene med en høy andel boligkjøpere med høy gjeldsgrad.[1] En ny analyse av kravene til belåningsgrad som ble innført i 2010-2012, viser at slike krav bidrar til lavere belåningsgrad og færre nye lån.[2]

Vurderinger

Høy gjeld i husholdningene er en vesentlig sårbarhet for norsk økonomi. Den høye gjelden medfører at mange husholdninger kan bli nødt til å stramme inn i sitt forbruk ved et kraftig fall i boligprisene, bortfall av inntekt eller økning i lånerentene. Dersom mange husholdninger må stramme inn samtidig, kan det forsterke en nedgang i norsk økonomi og øke bankenes tap på utlån til næringslivet.

Regulering av kreditt må avveie hensynet til effektive kredittmarkeder mot hensynet til å begrense oppbygging av risiko i det finansielle systemet. Krav til bankenes utlånspraksis kan bidra til å dempe oppbygging av sårbarhet i husholdningssektoren. På den annen side griper krav til utlånspraksis inn i bankenes skjønnsutøvelse. Standardiserte krav kan slå uheldig ut i enkelttilfeller, svekke bankenes motiver til å ta selvstendig ansvar for å vurdere risiko og virke normgivende. Regulering av utlånspraksis kan også lede til at kreditt ytes fra nye kilder eller i former som ikke er dekket av reguleringen.

Norges Bank mener boliglånsforskriften har fungert godt og tar hensyn til disse avveiingene på en god måte. Forskriften gir en klar grense for forsvarlig utlånspraksis og har bidratt til å begrense bankenes utlån til sårbare husholdninger. Samtidig gir fleksibilitetskvotene bankene mulighet til å yte boliglån i brudd med kravene ut fra en kundespesifikk vurdering. Slike kvoter underbygger også bankenes eget ansvar for en forsvarlig utlånspraksis.

Forbrukslånsforskriften synes også å ha fungert godt. Den begrenser utlån til sårbare husholdninger. Forbrukslån utgjør en begrenset andel av husholdningenes samlede gjeld, men kan redusere husholdningenes evne til å betjene annen gjeld. Mislighold av forbrukslån kan smitte over til andre kreditorer gjennom krav om tvangssalg av bolig og andre panteobjekter. Det kan tilsi at fleksibilitetskvoten for krav til forbrukslån bør være langt mindre enn for krav til boliglån. Norges Bank mener på denne bakgrunn at det bør vurderes å fjerne fleksibilitetskvoten for forbrukslån.

Norges Bank mener det kan være hensiktsmessig at kravene til utlånspraksis for boliglån og forbrukslån samles i én forskrift. Det vil bidra til å gjøre reguleringen mer oversiktlig og tilgjengelig, samt understreke at det er samlet gjeld i en husholdning som har betydning for finansiell sårbarhet. Samtidig bør gjeldsregisteret utvides til å omfatte lån med pant i bolig, i tillegg til forbruksgjeld som i dag. Videre bør det i en slik felles forskrift og i gjeldsregisteret vurderes å inkludere andre typer lån til personmarkedet som i dag ikke er regulert, for eksempel lån med pant i bil. Det kan bidra til å motvirke omgåelser.  

Norges Bank mener forskriftsreguleringen av krav til utlånspraksis til personmarkedet bør gjelde på ubestemt tid. Norges Bank har i tidligere høringsbrev gitt uttrykk for at «[…] krav til forsvarlig utlånspraksis bør anses som et varig, strukturelt tiltak, og ikke endres hyppig», og at «Et varig, strukturelt tiltak vil bidra til forutsigbarhet og motvirke en fremtidig utglidning av utlånspraksis.»[3] Over tid kan kostnader og gevinster ved krav til utlånspraksis endre seg, for eksempel med endringer i teknologi eller annen regulering. Kravene bør derfor vurderes med jevne, men ikke hyppige mellomrom, for eksempel hvert tredje år. Som Norges Bank tidligere har gitt uttrykk for, kan justeringer foretas ved å endre fleksibilitetskvotene. Myndighetene bør ikke ha som ambisjon å finstyre utviklingen i kreditt og boligpriser, men i særskilte tilfeller kan det være hensiktsmessig å justere fleksibilitetskvotene. Under det kraftige tilbakeslaget i norsk økonomi i vår ble fleksibilitetskvotene midlertidig utvidet. Ved markant økning i sårbarheten i husholdningssektoren som følge av sterk vekst i gjeld og boligpriser bør fleksibilitetskvotene kunne strammes inn.

Norges Bank mener utviklingen ikke tilsier endringer i kravene til utlånspraksis for boliglån og forbrukslån nå. Imidlertid mener Norges Bank at det strengere kravet til egenkapital ved kjøp av sekundærbolig bør gjelde for hele landet og ikke bare i Oslo.

Med hilsen

Øystein Olsen                            Torbjørn Hægeland

Sentralbanksjef                           Avdelingsdirektør 

Vedlegg: Analysevedlegg

[1] Se Borchgrevink og Næss (2018): «Analyser av effekter av boliglånsforskriften», Aktuell kommentar 1/2018, Norges bank, analysevedlegg i Norges Banks brev til Finanstilsynet 16. august 2019 og Benedikte Fahre (2020): «En analyse av effekter av boliglånsforskriften», masteroppgave ved Universitetet i Oslo (under publisering).

[2] Aastveit mfl. (2020): «Mortgage regulation and financial vulnerability at the household level», Norges Bank Working Paper 6/2020.

[3] Se Norges Banks høringsbrev 4. mai 2015 og 11. april 2018 til Finansdepartementet.