Vi viser til Finansdepartementets brev av 31. januar 2018, hvor departementet ber om merknader til ovennevnte utredning.

Utredningen inneholder forslag til nye regler om krisehåndtering av forsikrings- og pensjonsforetak. De nye reglene foreslås tatt inn som nytt kapittel 21 i finansforetaksloven med tittel Soliditets- og solvenssvikt i forsikrings- og pensjonsforetak. Kapittel 20 i samme lov, Soliditets- og solvenssvikt i banker, kredittforetak og finanskonsern, vil omhandle krisehåndtering av banker, kredittforetak og finanskonsern.

I utredningen har Banklovkommisjonen (BLK) benyttet mange sentrale begreper som også ble benyttet i NOU 2016:23 Innskuddsgaranti og krisehåndtering i banksektoren. Mange av begrepene i NOU 2016:23 ble imidlertid endret i lovproposisjonen. Når vi omtaler forslagene til regler for forsikrings- og pensjonssektoren har vi valgt å bruke begrepene som er benyttet i lovproposisjonen for bankene.

Hovedlinjene i lovutkastet samsvarer med hovedlinjene i lovutkastet for bankene. De sentrale tiltakene knyttes til soliditetsutviklingen for et foretak fra en situasjon med normal økonomi og soliditet til det stadiet hvor foretaket er kriserammet.  Tiltakene kan grupperes under beredskap, tidlig inngripen og krisehåndtering eller avvikling.

I vurderingen av de foreslåtte reglene har Norges Bank vektlagt forhold som kan ha betydning for finansiell stabilitet. Finansiell stabilitet er et av Norges Banks hovedmål i arbeidet med å fremme økonomisk stabilitet.

Norges Bank støtter hovedtrekkene i utkastet til lovregler for krisehåndtering i forsikrings- og pensjonssektoren. Vi kommenterer i det følgende noen momenter som vi mener er av særlig betydning.

Krisehåndtering og finansiell stabilitet

Finansiell stabilitet innebærer at det finansielle systemet er robust overfor forstyrrelser, slik at det er i stand til å formidle finansiering, utføre betalinger og omfordele risiko på en effektiv måte. Et effektivt krisehåndteringsregime bidrar til å sikre finansiell stabilitet ved å redusere sannsynligheten for at finansforetak må innstille virksomheten ved at det utarbeides gjenopprettingsplaner og gjennomføres tidligtiltak, og ved å sørge for en effektiv krisehåndtering som viderefører kritisk virksomhet uten å belaste skattebetalerne.

Som BLK peker på har Financial Stability Board (FSB) utarbeidet prinsipper («Key Attributes») som kjennetegner effektive kriseløsningsregimer for finansinstitusjoner. G20- landene støtter prinsippene, og de reflekteres i krisehåndteringsdirektivet i EU for banker (BRRD) og i kapittel 20 i Finansforetaksloven. I motsetning til for banker, er det i EU ikke utarbeidet felles regler for krisehåndtering av forsikrings- og pensjonsforetak. Det europeiske tilsynsorganet for forsikring og pensjon (EIOPA) oppfordret i juli 2017[1] om at reglene for krisehåndtering av forsikringsforetak i EU bør harmoniseres, og at reglene bør omfatte sentrale elementer som samsvarer med prinsippene utarbeidet av FSB.

For å oppnå tilgjengelighet og konsekvens i lovgivningen har BLK i utformingen av lovforslaget lagt vekt på en «lovteknisk samordning» med reglene for bankene. Norges Bank støtter en slik tilnærming og legger vekt på at reglene for både banker og forsikrings- og pensjonsforetak bør reflektere de internasjonalt anerkjente prinsippene fra FSB, som også er gjenspeilet i det omtalte forslaget fra EIOPA.

Som BLK påpeker er det betydelig mindre tidspress ved krisehåndtering av forsikrings- og pensjonsforetak enn ved krisehåndtering av banker. Fordi det ikke foreligger EU-regler på forsikrings- og pensjonsområdet, har BLK valgt å utarbeide mindre omfattende regler enn for bankene. Til forskjell fra anbefalingene fra FSB og EIOPA, og til forskjell fra reglene for bankene, bruker ikke lovforslaget begrepene krisehåndteringsmyndighet og krisetiltaksplaner. Norges Bank mener at disse begrepene bør benyttes.

Offentlig administrasjon

I lovforslaget § 21-22 er det lagt opp til at departementet kan sette foretaket under offentlig administrasjon. Deretter kan departementet vedta om foretaket skal krisehåndteres eller avvikles. Etter Norges Banks oppfatning bør det benyttes tilsvarende rekkefølge og begreper på forsikrings- og pensjonsområdet som for bankene. Det vil si at Finanstilsynet melder til departementet at foretaket er kriserammet. Departementet vedtar deretter om foretaket skal krisehåndteres eller settes under offentlig administrasjon/avvikles.

Norges Banks rolle

Norges Bank har i særlige tilfeller adgang til å yte lån til andre foretak i finansiell sektor enn banker (sentralbankloven § 22). Slike foretak kan være forsikrings- eller pensjonsforetak. Ifølge lovforslaget skal Norges Bank informeres om en eventuell tiltaksplan, om foretakets økonomiske stilling ved brudd på lovfastsatte krav og også underrettes når ulike vedtak fattes av departementet eller Finanstilsynet. Når departementet skal beslutte statlig tiltak for banker etter § 20-28, skal de, etter samråd med Finanstilsynet og Norges Bank, vurdere om øvrige krisetiltak er tilstrekkelige.  For forsikrings- og pensjonsforetak skal, ifølge lovforslaget § 21-40, departementet etter samråd med Finanstilsynet foreta en slik vurdering. Under visse omstendigheter, eksempelvis dersom foretaket har mottatt lån fra Norges Bank, er det naturlig at også Norges Bank er med på et slikt samråd.

Fortrinnsrett i investeringsvalgporteføljen

Etter gjeldende regler stiller forsikrings- og pensjonskrav likt for dekning i foretakets eiendeler etter at massekravene er dekket. I lovforslaget § 21-26 foreslås det at avtaler som er knyttet til verdien av en bestemt investeringsvalgportefølje (innskuddspensjonsavtaler) har fortrinnsrett til dekning i verdien av eiendelene som inngår i foretakets investeringsvalgportefølje. Avtaler med kontraktsfastsatte produkter (ytelsespensjonsavtaler) skal ha fortrinnsrett til dekning i verdiene i foretakets kollektivportefølje og selskapsportefølje. Massekrav skal dekkes ved en belastning av de respektive porteføljene etter porteføljenes forholdsmessige størrelse.

Norges Bank støtter dette forslaget. Slike regler kan motvirke at eventuelle innskuddsavtaler i stort omfang flyttes fra forsikringsforetak som opplever økonomiske problemer. Reglene kan også motvirke at en over tid får en spesialisering av forsikrings- og pensjonsforetakene slik at noen foretak bare håndterer innskuddspensjonsavtaler og noen bare håndterer ytelsespensjonsavtaler.

Med hilsen

Øystein Olsen
Sentralbanksjef

Torbjørn Hægeland
Direktør

Fotnote

1. European Insurance and Occupational Pension Authority, 5. juli 2017, «Opinion to institutions of the European Union on the harmonization of recovery and resolution frameworks for (re)insurance across the member states».