Norges Bank

Brev

Høring - Banklovkommisjonens utredning nr. 8 Finansforetakenes virksomhet II

Norges Banks brev av 20. november til Finansdepartementet

Vi viser til Finansdepartementets brev av 26. august 2002, der det bes om merknader til Banklovkommisjonens utredning nr. 8 om finansforetakenes virksomhet.

Norges Bank slutter seg i hovedsak til lovforslagene. På et punkt i utredningens kapittel 1 finner Norges Bank ikke å kunne støtte Banklovkommisjonens lovforslag. I tilknytning til de enkelte forslag og vurderinger i utredningen, vil Norges Bank gi enkelte utfyllende merknader og kommentarer.

Kapittel 1 - Utbytte og konsernbidrag

Banklovkommisjonen mener at utdeling av utbytte og konsernbidrag i det enkelte år ikke må overstige det som er forsvarlig ut fra behovet for oppbygging av kjernekapital, og foreslår en regel om at utdeling av utbytte til morselskap og av konsernbidrag mellom morselskap og datterselskap bare kan besluttes dersom foretaket har en kjernekapital som er større enn 6 prosent. Dersom finansforetakets styre fremmer forslag om utbetaling av utbytte og konsernbidrag som vil overstige halvparten av årsresultatet etter godkjent resultatregnskap, skal styret straks gi melding til Kredittilsynet. Kredittilsynet kan når hensynet til selskapets soliditet tilsier det, gi pålegg om ikke å dele ut eller dele ut redusert utbytte/konsernbidrag.

Et mindretall i Banklovkommisjonen mener at det kvantitative 6%-kravet rent faktisk innebærer en dobbeltregulering av kravene til kapitaldekning, og at det ikke uten særskilt begrunnelse bør innføres høyere kapitalkrav for norske finansforetak enn det EUs fellesregler legger til grunn. Disse medlemmene fremholder videre at ryddighet i lovgivningen tilsier at slike tillegg til kapitaldekningsreglene som anses nødvendige, eventuelt bør gjøres i lov- og forskriftsbestemmelser som vedrører kapitalkrav, og ikke knyttes an til bestemmelser som vedrører andre forhold.

Etter Norges Banks syn vil soliditetsmessige betraktninger åpenbart være viktige når et selskap tar beslutninger om hva som er forsvarlig utbetaling av utbytte/konsernbidrag. Selskapets ledelse og eiere har hovedansvaret for å sørge for at utbytte/konsernbidragsdisposisjoner skjer ut fra en forsvarlig vurdering av behovet for å bygge opp egenkapital. Er soliditeten svak tilsier dette gjennomgående at selskapet bør holde tilbake en tilstrekkelig del av overskuddet for å bygge opp kjernekapitalen.

Finansieringsvirksomhetsloven (§ 6-13) fastslår blant annet at: "et finansforetak til enhver tid skal ha en forsvarlig kapitaldekning ut fra omfanget og risikoen ved foretakets virksomhet." Hva som er en forsvarlig kapitaldekning, avhenger ikke minst av selskapets risikoprofil. Siden risikoprofilen vil kunne variere på tvers av institusjoner, vil også nivået på hva som er en passende kjernekapitaldekning kunne være ulik. Norges Bank vil peke på at innføring av en absolutt kjernekapitalgrense for å utbetale utbytte/konsernbidrag kan synes lite hensiktsmessig når kjernekapitaldekningen kan variere av "naturlige" årsaker på tvers av institusjoner. Norges Bank vil her også vise til det nye foreslåtte kapitaldekningsregelverket The New Basel Capital Accord (Basel II) som er under utarbeidelse av Basel-komiteen for banktilsyn. De nye reglene er basert på en større grad av individuell tilpasning av kapitalkravene for institusjonene.

Norges Bank er enig i Konkurranseflateutvalgets vurderinger om at norske finansinstitusjoner normalt bør underlegges regelverk og bestemmelser som tilsvarer det som gjelder internasjonalt, og at eventuelle strengere bestemmelser i det norske regelverket må vurderes i forhold til eventuelle konkurransemessige ulemper. Norges Bank mener at i den grad en finner grunnlag for å gjennomføre særskilte tiltak, bør det som hovedregel være begrunnet i at særnorske forhold tilsier en annen tilnærming. Banklovkommisjonen har ikke etter det Norges Bank kan se, vist til at særnorske forhold skulle tilsi behov for en slik regel i Norge. Norges Bank vil for øvrig peke på at strengere krav for norske finansinstitusjoner enn utenlandskeide filialer og grensekryssende virksomhet mer generelt vil kunne virke konkurransevridende og øke interessen for å omgjøre datterbanker til filialer.

Ut fra en samlet vurdering finner Norges Bank ikke å kunne støtte forslaget om en lovfestet grense for kjernekapitaldekningen på 6 prosent for utdeling av utbytte eller konsernbidrag. Norges Bank mener imidlertid det er viktig at Kredittilsynet har hjemler for pålegg som kan bidra til å sikre at soliditetshensyn får tilbørlig vekt. Norges Bank støtter forslaget om meldeplikt til Kredittilsynet ved utbetalinger som er større enn halvparten av årsresultatet.

Kapittel 2 - Finansforetaks eie av aksjer, andre eierandeler, grunnfondsbevis og fast eiendom

Banklovkommisjonen viser til at det er vanskelig å fastsette kvantitative grenser for å sikre finansforetak mot markedsrisiko og annen risiko knyttet til samlet eie av aksjer, andre eierandeler og grunnfondsbevis, men at det likevel er viktig at en har fokus på denne risikoen. Det foreslås derfor å lovfeste en forsvarlighetsstandard for finansforetakenes samlede beholdning av aksjer, andre eierandeler og grunnfondsbevis. Standarden baseres på at markedsrisiko og annen risiko ved slike eierandeler skal til enhver tid være forsvarlig i forhold til foretakenes kjernekapital. Det foreslåes også meldeplikt til Kredittilsynet hvis samlet verdi av finansforetakets beholdning av aksjer, andre eierandeler og grunnfondsbevis overstiger halvparten av finansforetakets kjernekapital (gjelder ikke forsikringsselskapene). Videre foreslås det at dagens grense på 4 prosent for bankenes eie av aksjer, andre eierandeler eller fast eiendom oppheves.

Norges Bank støtter at det innføres en slik forsvarlighetsstandard, og også forslaget om meldeplikt til Kredittilsynet hvis samlet verdi av beholdningen av aksjer, andre eierandeler og grunnfondsbevis overstiger halvparten av finansforetakets kjernekapital.

Banklovkommisjonen foreslår også grenser for kvalifiserte eierandeler som innebærer at finansforetaket ikke kan ha en kvalifisert eierandel i et foretak som driver annen næringsvirksomhet dersom eierandelens bokførte verdi overstiger 15 prosent av finansforetakets ansvarlige kapital. Den samlede beholdning av slike kan utgjøre maksimalt 60 prosent av ansvarlig kapital. En kvalifisert eierandel er når finansforetaket direkte eller indirekte eier minst 10 prosent av kapitalen eller stemmene eller på annen måte kan utøve betydelig innflytelse på forvaltningen av det andre foretaket. I følge Banklovkommisjonen vil bestemmelsen oppfylle Norges forpliktelser etter det relevante EU-direktivet på dette området. Banklovkommisjonen har ikke tatt stilling til om det også bør foreslås grenser for forsikringsselskaper, men sier at dette vil bli behandlet i en senere utredning.

Norges Bank støtter forslaget knyttet til kvalifiserte eierandeler.

Kapittel 3 Kredittforetakenes adgang til å eie bank eller forsikringsselskap

Banklovkommisjonen foreslår at det åpnes for at kredittforetak kan eie en bank og/eller et forsikringsselskap gjennom et mellomliggende holdingselskap.

Etter Norges Banks syn bør finansinstitusjonene ha mest mulig like rammevilkår for å legge til rette for konkurranse i finansnæringen, med mindre det er særlige hensyn som taler for særregulering. Kredittforetakene er etter gjeldende rett ikke likestilt banker og forsikringsselskaper når det gjelder adgangen til konserndannelse. Mens banker har adgang til å eie forsikringsselskap og omvendt (gjennom mellomliggende holdingselskap), og både bank og forsikringsselskap har adgang til å eie kredittforetak, har kredittforetak ikke adgang til å eie bank og forsikringsselskap. Dette kan virke konkurransevridende.

Norges Bank kan i likhet med Banklovkommisjonen ikke se vesentlige grunner for at ikke kredittforetak skal få adgang til å være konsernspiss på lik linje med bank og forsikringsselskaper og på den måten kunne tilby et bredere spekter av tjenester gjennom datterselskap. Ved å åpne for at kredittforetak kan eie bank og forsikringsselskap, vil en kunne legge til rette for ønskede strukturendringer og økt konkurranse i finansnæringen.

Enkelte kredittforetak er relativt små og mindre enn mange banker og forsikringsselskaper. Det kan ut fra soliditets- og sikkerhetshensyn være betenkelig dersom et datterselskap blir vesentlig større enn morselskapet. Dette fordi størrelsesforholdet vil kunne ha betydning for morselskapets mulighet for å hente inn tilstrekkelig kapital og til å støtte datterselskapet dersom det skulle få økonomiske problemer. Etter Norges Banks syn kan imidlertid ikke sikkerhets- og soliditetshensyn begrunne et generelt forbud mot at et kredittforetak kan eie en bank eller forsikringsselskap. Om konsesjon skal gis, må vurderes i hvert enkelt tilfelle. Vi legger til grunn at myndighetene når konsesjon skal gis, på vanlig måte vil vurdere soliditets- og sikkerhetsmessige forhold og stille krav som sikrer at disse blir ivaretatt.

Norges Bank legger vekt på at finanskonsern skal være organisert på en ryddig og oversiktlig måte. Et sentralt spørsmål er om måten konsernet er organisert på, representerer risiko for spredning av eventuelle økonomiske problemer i et selskap til andre deler av konsernet. I vår høringsuttalelse 17. desember 1998 til NOU 1998:14 støttet vi Banklovkommisjonens flertall om at holdingmodellen bør være hovedmodell for blandede finanskonserner som ikke består av selveiende institusjoner. Vi uttalte videre: "Direkte eie bør, som foreslått av flertallet, bare tillates for helt enkle konsernstrukturer som representerer liten risiko. Ved slike enkle konsernstrukturer kan vi ikke se at det bør være krav om mellomliggende holdingselskap".

Med bakgrunn i dette støtter Norges Bank Banklovkommisjonens forslag om å tillate at kredittforetak kan eie bank eller forsikringsselskap. Etter Norges Banks syn bør en vurdere ikke å fastsette et generelt krav om mellomliggende holdingselskap. Det bør i stedet underlegges en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle blant annet ut fra faren for økonomiske smitteeffekter.

Kapittel 4 - Tvisteløsningsordninger

Banklovkommisjonen foreslår at finansforetak skal ha plikt til å delta i klagenemnder og at nemndenes avgjørelser skal være privatrettslig bindende. Nemndenes nærmere kompetanse skal fastsettes i avtaler mellom partene.

Norges Bank støtter Banklovkommisjonens forslag.

Vi viser imidlertid til at Rdir. 97/5/EF om pengeoverføringer på tvers av landegrensene gir både forbrukere og næringsdrivende rett til å bringe tvister om pengeoverføringer inn for en klagenemnd, se art 10 i direktivet. Ny lovbestemmelse om tvisteløsningsordninger må dermed sikre at begge grupper kan bringe tvister om pengeoverføringer inn for en tvisteløsningsnemd som kan fatte rettslig bindende avgjørelser.

Kapittel 5 - Tilsynsmyndighetenes kompetanse vis-à-vis finansforetakene, herunder ulike sanksjonsmekanismer

Banklovkommisjonen omtaler en rekke sanksjonsbestemmelser i dagens finanslovgivningen, som må vurderes om de skal revideres/videreføres i ny lov om finansforetak. Kommisjonen mener at man bør avvente Sanksjonsutvalgets utredning før det fremmes forslag til sanksjonsregler i samlet utkast til lov om finansforetak.

Norges Bank tar Banklovkommisjonens vurdering til etterretning.

Kapittel 6 - Nasjonale og overnasjonale tilsynsmyndigheter

Banklovkommisjonen har, uten å foreslå lovendringer, gitt en beskrivelse av Finansdepartementets, Kredittilsynets, Norges Banks og Konkurransetilsynets oppgaver og ansvar på finansområdet og en vurdering av kompetanseforholdet mellom dem. Kommisjonen har videre drøftet kompetanseforholdet mellom nasjonale og overnasjonale tilsynsmyndigheter med vekt på forholdet mellom fusjonsordningen i EU/EØS-regelverket og nasjonal rett.

Norges Bank slutter seg til Banklovkommisjonens syn om at det er viktig med en klar og oversiktlig ansvars- og oppgavefordeling mellom regulerings- og konkurransemyndigheter på finansområdet, og at overlappende myndighetskompetanse bør begrenses så langt det er hensiktsmessig.

Norges Bank tar til etterretning kommisjonens beskrivelse av Norges Banks oppgaver og ansvarsområde knyttet til det finansielle system, herunder sentralbankens ansvar for finansiell stabilitet.

Norges Bank tar videre til etterretning at Banklovkommisjonen ikke har foretatt noen nærmere vurdering av forholdet mellom Konkurransetilsynet og Kredittilsynet og avventer Konkurranselovutvalgets utredning og Regjeringens stortingsmelding om statlige tilsyn. Vi viser for øvrig til vår høringsuttalelse 15. mai 2002 til NOU 2002:3 Eierbegrensning og eierkontroll i finansinstitusjoner, der vi uttalte "Norges Bank vil videre understreke at de konkurransemessige vurderinger i konsesjonsbehandlingen i hovedsak bør ivaretas av Konkurransetilsynet. Vi vil her vise til anbefalingene fra Konkurranseflateutvalget (NOU 2000:9) om å sikre en klar og oversiktlig ansvars- og oppgavefordeling mellom regulerings- og konkurransemyndigheter på finansmarkedsområdet og at overlappende myndighetskompetanse bør begrenses så langt mulig."

Når det det gjelder kompetanseforholdet mellom Finansdepartementet og Kredittilsynet, mener flertallet i Banklovkommisjonen at det fortsatt bør være slik at saker av viktighet og/eller prinsipiell karakter avgjøres i Finansdepartementet. Utgangspunktet for Banklovkommisjonens tidligere utkast til lovforslag om konsesjon for etablering av finansforetak og finanskonsern er prinsippet om at konsesjonssaker fortsatt skal behandles i to instanser.

Norges Bank uttalte i brev til Finansdepartementet 24. juni 2002 vedrørende innspill til handlingsplan - Et enklere Norge: "Ellers viser vi til at Konkurranseflateutvalget i NOU 2000:9 Konkurranseflater i finansnæringen peker på at det er behov for å se på fordeler og ulemper ved en toinstansbehandling i konsesjonssaker etter finanslovgivningen med henblikk på å sikre en best mulig saksbehandling. Norges Bank stiller seg generelt positivt til at konsesjonssaker behandles i én instans så langt dette er mulig, jf. for eksempel praksis i en del andre land for så vidt gjelder myndighetenes vurdering av eieres egnethet ved erverv av kvalifiserte eierandeler i finansinstitusjoner."

Med bakgrunn i dette støtter Norges Bank en særmerknad fra medlemmene Breck, Dalsøren, Faremo, Gjønnes, Kobberstad, Nyhagen, Skomsvold og Vannebo om at vedtaksmyndigheten i konsesjonssaker, m.v. bør ligge i Kredittilsynet, og ikke i Finansdepartementet som i dag. Disse medlemmene viser blant annet til at dagens toinstansordning er en egenartet ordning innen EØS-området.

Norges Bank tar videre til etterretning Banklovkommisjonens vurderinger av forholdet mellom nasjonale og overnasjonale tilsynsmyndigheter, herunder forholdet mellom fusjonsordningen i EU/EØS-rett og nasjonal rett.

Vi vil i denne sammenheng nevne at Norges Bank er konsesjonsmyndighet for interbanksystemer etter betalingsystemloven kapittel 2, jf. lovens kapittel 4. Loven gjennomfører Rdir. 98/26/EF om endelig oppgjer i betalingssystem og i oppgjerssystem for verdipapir i norsk rett. Etter loven (og direktivet) har Norges Bank og Kredittilsynet myndighet til å godkjenne systemer som er etablert i annen EØS-stat. Vi har foreløpig ikke mottatt noen slike søknader, som vi antar vil kunne by på særskilte utfordringer for norske myndigheter. Vi utelukker ikke at utøvelse av godkjenningsmyndigheten og et eventuelt tilsyn med systemet blant annet vil kreve samarbeid med landets egne tilsynsmyndigheter.

Kapittel 7 - Fjernsalg av finansielle tjenester - herunder bruk av Internett

Banklovkommisjonen la i utredningen til grunn at det i løpet av kort tid ville bli vedtatt et nytt direktiv for fjernsalg av finansielle tjenester som også Norge gjennom EØS-avtalen vil være forpliktet til å implementere. Direktivet ble vedtatt i september 2002.

Banklovkommisjonen viser videre til at utkastet til nytt fjernsalgsdirektiv for finansielle tjenester bygger på og er i stor grad likelydende med det generelle fjernsalgsdirektivet, som for en stor del er implementert i angrerettloven. Banklovkommisjonen bemerker at også implementering av fjernsalgsdirektivet for finansielle tjenester kan tenkes gjennomført i angrerettloven, men at dette må vurderes når direktivet er vedtatt. Direktivet vil sannsynligvis også nødvendiggjøre enkelte endringer i forsikringsavtaleloven og finansavtaleloven. Banklovkommisjonen mener det ikke er behov for særskilte bestemmelser om fjernsalg i kommisjonens utkast til ny lov om finansforetak. På bakgrunn av "eRegelprosjektet" har Banklovkommisjonen gjennomgått utkast til lov om finansforetak med hensyn til om noen av de foreslåtte bestemmelsene stiller krav om skriftlighet som vil begrense muligheten til bruk av elektronisk kommunikasjon.

Norges Bank tar Banklovkommisjonens vurdering til etterretning.

Kapittel 8 - Tiltak mot hvitvasking av penger

Banklovkommisjonen foreslår at regler om hvitvasking, herunder gjennomføringen av Rdir. 2001/97/EF - endringsdirektivet - fastsettes i egen lov. I denne sammenheng viser Norges Bank til Finansdepartementets høringsbrev av 8. oktober 2002 om utkast til lov om forebyggende tiltak av utbytte og finansiering av terrorisme. Vi vil gi våre eventuelle merknader til forslaget om ny hvitvaskingslov i forbindelse med sistnevnte høringssak.

Med hilsen

Jarle Bergo

Jon A. Solheim

Publisert 20. november 2002 16:02