Norges Bank

Brev

Høring - forslag til endringer i forskrift 16. desember 1988 nr. 1222 om minstekrav til likvider for forretnings- og sparebanker

Norges Banks brev av 10. oktober 2002 til Finansdepartementet

Vi viser til Finansdepartementets høringsbrev av 15. juli 2002 (mottatt 7. august i eget oversendelsesbrev), der det bes om merknader til forslag til endring i dagens likviditetsforskrift. Forslaget bygger på utkast til høringsnotat utarbeidet av Kredittilsynet og er i stor grad basert på Norges Banks innspill til Finansdepartementet i brev av 8. november 2001, jf. også vårt tilleggsforslag i brev til Kredittilsynet 19. juni 2002 med kopi til departementet.

Banklovkommisjonens enstemmige forslag til ny likviditetsregulering fikk bred tilslutning hos høringsinstansene i fjor høst, inklusive hos næringen selv, Kredittilsynet og Norges Bank, jf. vår  høringsuttalelse 10. oktober 2001. Det er bred enighet om at dagens kvantitative likviditetskrav er lite egnet til å følge opp bankenes likviditetsrisiko og bør erstattes av et mer kvalitativt krav i tråd med internasjonale anbefalinger. Basel-komiteens anbefaling om god praksis for likviditetsstyring i banker har nå vært tilgjengelig siden februar 2000. Samtidig har Kredittilsynet iverksatt en løpetidsrapportering for bankene som bidrar til å rette fokus mot de krav som en forsvarlig likviditetsstyring setter. Det skulle derfor ligge vel til rette for å avvikle det kvantitative likviditetskravet. Norges Bank har tidligere gitt uttrykk for at Banklovkommisjonens forslag bør følges opp i en egen lovproposisjon og iverksettes umiddelbart. Vi registrerer at departementet anser det hensiktsmessig at forslaget avventer videre behandling til den øvrige oppfølging av Banklovkommisjonens utredninger.

Norges Bank mener fortsatt at det må gis snarlig prioritet til å utforme en ny likviditetsregulering som kan gi viktige holdepunkter for bankenes oppbygging av hensiktsmessige systemer for håndtering av likviditetsrisiko. Skulle en likevel komme til at det foreløpig ikke lar seg gjøre å implementere Banklovkommisjonens forslag, mener Norges Bank at dagens likviditetsforskrift bør endres i tråd med vårt tidligere innspill.  I det følgende redegjøres det nærmere for Norges Banks synspunkter. Innledningsvis vil vi knytte noen generelle kommentarer til betydningen av likviditetsrisiko i forhold til finansiell stabilitet og bakgrunnen for at Norges Bank er opptatt av at likviditetsrisiko bør reguleres på en mest mulig hensiktsmessig måte.

Betydningen av likviditetsrisiko i forhold til finansiell stabilitet

En grunnleggende forutsetning for å opprettholde innskyteres og andre långiveres tillit til finansinstitusjonene og det finansielle systemet, er at institusjonene til enhver tid har tilstrekkelige likvider til å dekke løpende forpliktelser. Likviditet er kritisk for den løpende driften til enhver bank. Likviditetsstyring er derfor en sentral aktivitet i banker. Likviditetsproblemer i en enkelt bank kan få store ringvirkninger for andre finansinstitusjoner og kan spres raskt fra bank til bank gjennom betalingssystemet. Likviditetssvikt i en institusjon  kan gi opphav til ustabilitet i hele eller deler av det finansielle systemet. Likviditetsrisiko krever derfor særskilt oppfølging fra myndighetenes side og er sentral i Norges Banks overvåking av finansiell stabilitet.

Bankenes tradisjonelle rolle som "omformere" av kortsiktige (likvide) innskudd til langsiktige (illikvide) utlån, medfører at bankene står overfor betydelig likviditetsrisiko. Tradisjonelle kundeinnskudd har i praksis vist seg å være en relativt stabil finansieringskilde. I de senere årene har utlånsveksten vært sterkere enn veksten i kundeinnskudd. Dette har ført til at bankene har blitt mer avhengige av finansiering i form av obligasjons- og sertifikatlån og kortsiktige innlån fra andre kredittinstitusjoner. En betydelig del av denne finansieringen kommer fra utlandet i form av kortsiktig pengemarkedsfinansiering. Denne finansieringen må antas å være en mer usikker og flyktig finansiering enn tilsvarende finansiering innenlands. Det er viktig at bankenes egen likviditetsstyring og de reguleringer som gjelder, tar høyde for dette.

Generelle merknader til forslaget

Dagens likviditetskrav avspeiler i liten grad bankenes reelle likviditetssituasjon. Norges Bank mener at det er behov for å foreta endringer i dagens likviditetsforskrift i tråd med vårt tidligere innspill. Norges Banks forslag tar sikte på å legge til rette for et mer hensiktsmessig likviditetskrav som i større grad reflekterer bankenes balanse og gir bedre symmetri og konsistens mellom NOK- og valutaposter. Forslaget åpner for å akseptere flere svært likvide verdipapirer som likvider, slik at utenlandske papirer likestilles med tilsvarende norske papirer av samme kvalitet. På den måten oppnås også en bedre harmonisering med Norges Banks låneforskrift. Vi har med dette forslaget ikke hatt til hensikt å foreta noen reell innstramming i  likviditetskravet, noe vi heller ikke har sett behov for. Dagens likviditetskrav er imidlertid et grovt og summarisk krav, som i liten grad fanger opp nyanser og individuelle hensyn. Det er derfor vanskelig å unngå at forslaget kan få ulike effekter for bankene, og at det for enkelte banker kan innebære en innstramming. På denne bakgrunn har Norges Bank foreslått en nedjustering av likviditetsprosenten fra 6 til 5 % (se merknader nedenfor).

Merknader til selve forskriftsutkastet

Endringer i § 3 Definisjon av likvider

§ 3 første ledd, annet strekpunkt er foreslått endret fra "innskudd i Norges Bank" til "folioinnskudd i Norges Bank".  Bakgrunnen er at F-innskudd i Norges Bank har tellet dobbelt ved beregning av bankenes likvider. Forslaget er i tråd med Norges Banks tidligere innspill. Vi har for øvrig ingen merknader.

§ 3 første ledd, fjerde strekpunkt er foreslått endret slik at verdipapirer utstedt eller garantert av stater i OECD-land som ikke har reforhandlet sin statsgjeld de siste fem årene, kan medregnes som likvide reserver. Forslaget er i tråd med vårt tidligere innspill.

Forslaget innebærer at likviditetsforskriften vil godta et noe større spekter av statspapirer enn det Norges Bank aksepterer som sikkerhet for lån, siden låneforskriften stiller et tilleggskrav om at papirene (landene) må ha tilfredsstillende rating. Formålet bak forskriftene er imidlertid ulikt. Norges Bank ønsker sikkerhet for de lånene den gir til bankene, og stiller derfor strengere krav til hvilke papirer som kan telle med som sikkerhet og har avkortning av låneverdien (såkalt "haircut") til de deponerte verdipapirene. Likviditetsforskriften skal sikre at bankene har likvider i reserve, uten at likvidene er knyttet til noe spesielt formål. Det er derfor ikke nødvendig å stille de samme strenge kravene til bankenes likvider som til bankenes sikkerheter for lån i Norges Bank. Norges Bank har for øvrig ingen merknader.

§ 3 første ledd, siste strekpunkt er foreslått endret til at "ubenyttede sikkerheter i Norges Bank" kan medregnes som likvider. Det er ikke presisert i forslaget om papirenes pålydende verdi eller låneverdi etter avkortning (haircut) skal legges til grunn ved likviditetsberegningen. Norges Bank la til grunn i sitt tidligere innspill at det ikke skulle foretas noen realitetsendring i denne bestemmelsen. Ifølge Kredittilsynet skal reell låneadgang i Norges Bank (dvs. låneverdi etter avkortning) legges til grunn ved likviditetsberegningen etter dagens forskrift. Norges Bank har imidlertid fått indikasjoner på at enkelte banker legger til grunn pålydende verdi (uten avkortning). Det synes derfor å være behov for å presisere forskriften på dette punktet.

Finansdepartementet ber om høringsinstansenes vurdering av om det anses nødvendig å ta inn en presisering i forskriften om hvilke papirer som godtas som likvider. Det er allerede presisert i forskriften at andre nullkuponger enn norske statskasseveksler ikke kan regnes som likvider. Det står også at det bare er ordinære obligasjoner som kan regnes som likvider. For å unngå unødige fortolkningsproblemer tilrår Norges Bank at det presiseres i selve forskriften at konvertible eller indekserte obligasjoner og lignende samt  ansvarlige lån ikke godtas som likvider.

Endringer i § 4 Definisjon av skyldnader

§ 4 tredje ledd er foreslått endret slik at obligasjons- og sertifikatgjelden denominert i utenlandsk valuta også skal medregnes i beregningsgrunnlaget i tråd med Norges Banks tidligere innspill. Forslaget innebærer en bedre symmetri og konsistens mellom NOK- og valutaposter i dagens likviditetskrav og er i tråd med internasjonale anbefalinger om at likviditetsrisikoen i utenlandsk valuta og NOK må følges opp etter samme prinsipper.

Obligasjonsgjeld regnes normalt som en mer stabil finansiering enn sertifikatgjeld og annen kortsiktig pengemarkedsfinansiering. En grunnleggende innvending mot dagens likviditetskrav er at beregningsgrunnlaget ikke tar hensyn til forfallsstrukturen i balansepostene. Det medfører at en bank med langsiktig finansiering i form av obligasjoner, får det samme kravet til pliktige reserver som en bank med en høy andel av kortsiktige pengemarkedsfinansiering. Dette på tross av at førstnevnte institusjon isolert sett har en mindre likviditetsrisiko. Med bakgrunn i dette kan det argumenteres for at langsiktig obligasjonsgjeld, dvs. med gjenstående løpetid over ett år, bør kunne unntas i beregningsgrunnlaget, alternativt at den får en lavere vekting enn kortsiktige skyldnader, slik at beregningsgrunnlaget bedre reflekterer den reelle likviditetsrisikoen. Fra 4. kvartal 2000 ble det med hjemmel i kredittilsynsloven innført kvartalsvis løpetidsrapportering for alle norske banker, som legger til rette for en mer differensiert beregning av likviditetskravet ut fra innlånenes forfallstruktur og reelle likviditetsrisiko.

Endringer i § 2 Minstekrav til likvider

Norges Bank har beregnet de likviditetsmessige effektene av vårt tidligere innspill. Forslaget vil for de fleste store norske bankene øke mengden skyldnader. Dette har sitt motstykke i at de fleste bankene samtidig vil få økte likvider. En rekke banker har i dag en relativt romslig overdekning av likvider. Dagens likviditetskrav er som nevnt et grovt og summarisk krav, som i liten grad fanger opp nyanser og individuelle hensyn. Det er derfor vanskelig å unngå at forslaget kan få ulike effekter for bankene. Våre beregninger viser at enkelte banker vil kunne komme under likviditetskravet på 6 % som følge av de foreslåtte endringene. For å unngå at banksystemet som helhet må holde en større andel likvider, foreslo Norges Bank i sitt tidligere innspill at likviditetsprosenten bør nedjusteres til 5 %. Vi registrerer at Kredittilsynet ikke støtter dette. Etter vårt syn vil det gi uheldige signaler overfor næringen dersom en foretar en innstramming i likviditetskravet uten at det er et reelt behov og i lys av at dagens likviditetskrav har karakter av å være en midlertidig regulering i påvente av et nytt og mer kvalitativt likviditetskrav. Vi vil derfor foreslå at likviditetskravet nedjusteres til 5 %.

Vi vil til slutt nevne at Norges Bank har mottatt kopi av DnBs brev av 21. august 2002 til FNH med bankens kommentarer til forslaget om endring i likviditetsforskriften. Vi har blant annet registrert at DnB mener at ubenyttede sikkerheter i form av deponerte verdipapirer i andre sentralbanker bør kunne godtas som likvider på linje med ubenyttede sikkerheter i Norges Bank. DnB deponerer verdipapirer i utenlandske sentralbanker som sikkerhet for låneadgang i euro blant annet i tilknytning til bankens deltakelse i betalingsoppgjørssystemet TARGET gjennom sin London-filial. Dette er verdipapirer som er svært likvide og som det kan argumenteres for bør kunne godkjennes som likvider. Vi  antar at det i praksis vil være vanskelig å følge opp dette av tilsynsmessige hensyn. Kredittilsynet er imidlertid nærmere til å vurdere dette. Det kan også anføres at bankenes utenlandsfilialer er unntatt fra dagens likviditetskrav og holdes utenfor beregningsgrunnlaget også etter høringsforslaget.  Alt annet like er dette til fordel for banker med stor utenlandsaktivitet og denne type organisering.  

Med hilsen

Jon A. Solheim

Henning Strand

Publisert 10. oktober 2002 13:00