Norges Bank

Brev

Høring - NOU 2002:3 Eierbegrensning og eierkontroll i finansinstitusjoner

Norges Banks brev av 15. mai til Finansdepartementet

Vi viser til Finansdepartementets brev av 19. februar 2002, der det bes om merknader til NOU 2002:3 Eierbegrensning og eierkontroll i finansinstitusjoner, som er avgitt av en ekspertgruppe nedsatt av departementet.

Norges Bank støtter i hovedsak arbeidsgruppens forslag til nye eierbegrensningsregler. Vi vil imidlertid bemerke at arbeidsgruppens forslag til lovfestede retningslinjer for om tillatelse skal gis, synes å være mer omfattende enn det som er innført i EU-landene, jf. blant annet Sverige og Danmark. Vi vil derfor tilrå at man vurderer å lovfeste retningslinjer som er mer på linje med lovreglene i disse landene. I det følgende redegjøres nærmere for Norges Banks synspunkter.

Norges Bank merker seg arbeidsgruppens vurdering om at de foreslåtte reglene er i samsvar med Norges EØS-forpliktelser.

1. Formålet med eierbegrensningsreglene

Arbeidsgruppen viser til at de sentrale hensyn bak dagens eierbegrensningsregler er å sikre uavhengige finansinstitusjoner og en uavhengig finansnæring for å motvirke for sterk konsentrasjon av økonomisk makt i samfunnet. Videre vil en slik uavhengighet sikre de enkelte finansinstitusjonenes og finansnæringens uavhengighet i forhold til de øvrige deler av næringslivet og i forhold til enkelteiere og slike eieres forretningsforbindelser. I tillegg skal regelverket legge til rette for effektiv konkurranse mellom finansinstitusjoner ved å motvirke vesentlig innbyrdes eierskap mellom dem (krysseie).  

Etter Norges Banks vurdering er dette viktige hensyn som bidrar til å understøtte stabiliteten i det finansielle systemet og legge til rette for mest mulig velfungerende kapital- og kredittmarkeder.

Norges Bank støtter således arbeidsgruppens syn om at disse hensynene bør videreføres og legges til grunn for praktiseringen av regelverket.

2. Erverv av kvalifiserte eierandeler 

Arbeidsgruppen foreslår å erstatte dagens regel om at ingen kan eie mer enn 10 prosent i en finansinstitusjon med et krav om tillatelse fra departementet ved erverv av "kvalifiserte eierandeler" på 10 prosent eller mer. I tillegg utløses søknadsplikten ved terskelverdier på 15, 20, 25, 67 og 90 prosent. Forslaget er basert på den modell for eierkontroll ved enkeltvedtak som EØS-direktivene bygger på og er allerede implementert i de andre EØS-landene.

I likhet med "Konkurranseflateutvalget" (NOU 2000:9) legger Norges Bank til grunn at lover og regler for finansnæringen i Norge i hovedsak bør ta sikte på å etablere rammevilkår og konkurranseforhold for norsk finansvirksomhet tilsvarende det som gjelder i andre land i EØS-området. ESA har hevdet at dagens eierbegrensningsregler går lenger enn nødvendig for å ivareta de norske allmenne hensyn som begrunner dem og således strider mot EØS-avtalen. Samtidig har regelverket tiltrukket seg adskillig oppmerksomhet i den hjemlige debatt og til dels blitt utsatt for kritikk fra ulike hold. Arbeidsgruppen fremmer derfor forslag om et nytt, mer skjønnsbasert system for eierbegrensningsregler basert på bank- og forsikringsdirektivene i EU. En slik omlegging bør, etter arbeidsgruppens syn, kunne gjennomføres med bibehold av de sentrale elementer i dagens regelverk.

Norges Bank er enig i arbeidsgruppens vurdering om at formålene bak eierbegrensningsreglene bør kunne ivaretas godt i et nytt kvalitativt (skjønnsbasert) system. Et slikt system vil være mer fleksibelt over tid og gi mer rom for å ta spesifikke forhold i betraktning. Som svakhet kan anføres at markedsaktørene mister noe av forutsigbarheten som ligger i dagens regelbaserte system, og at mulighetene for forskjellsbehandling i enkeltsaker kan øke. Norges Bank vil imidlertid fremheve at et restriktivt og rigid regelverk, som dagens eierbegrensningsregler, kan bidra til å sementere en uhensiktsmessig struktur og skape unødig overkapasitet. Det kan igjen bidra til å svekke næringens inntjening og soliditet og på lang sikt kunne svekke stabiliteten i det finansielle systemet. Etter Norges Bank syn bør myndighetene gjennom utformingen og praktiseringen av regelverket være tilbakeholdne med å hindre strukturendringer og tilpasninger som næringen selv finner hensiktsmessig. En unødig innsnevring av institusjonenes handlingsrom kan bidra til å svekke deres lønnsomhet og soliditet på lang sikt. Initiativ til strukturendringer bør komme fra næringen selv.

Norges Bank vil på denne bakgrunn støtte arbeidsgruppens forslag til nye eierbegrensningsregler.

3. Lovfestede skjønnskriterier

Arbeidsgruppen har foreslått å lovfeste retningslinjer ved vurdering av om tillatelse skal gis, jf. lovutkastet § 2-2 nr. 5, strekpunkt nr.1-6, som lyder:

  • erververen anses egnet som langsiktig eier ut fra tidligere handlemåte i forretningsforhold, tilgjengelige økonomiske ressurser og hensynet til forsvarlig virksomhet,
  • erververen vil kunne bruke sin innflytelse i institusjonen til å oppnå fordeler for egen virksomhet eller indirekte øve innflytelse på annen næringsvirksomhet,
  • ervervet er i samsvar med målsetningen om et finansmarked basert på konkurranse mellom innbyrdes uavhengige institusjoner, eller vil kunne svekke institusjonens uavhengighet i forhold til andre næringslivsinteresser,
  • ervervet kan føre til en uønsket strukturutvikling i finansnæringen i distrikter og regioner med spredt bosetning eller næringsliv, vurdert ut fra bedriftenes og forbrukernes behov for tilgang til finanstjenester fra finansmiljøer med nødvendig nærhet og kompetanse,
  • ervervet kan føre til en strukturutvikling i finansnæringen med uønskete virkninger for kapital- og kredittmarkedenes virkemåte,
  • eierforholdene i institusjonen etter ervervet vil vanskeliggjøre effektivt tilsyn med institusjonen.

EØS-direktivene fastslår en plikt til å foreta en egnethetsvurdering av eiere med kvalifiserte eierandeler, men direktivene gir liten veiledning når det gjelder hvilke synspunkter som skal eller kan legges til grunn ved utøvelsen av forvaltningsskjønnet. Arbeidsgruppen viser til at EU-landene har håndtert dette på ulike måter i sine nasjonale regelverk. Frankrike og Italia har avstått fra å lovfeste retningslinjer for skjønnsutøvelsen. Danmark har implementert den direkte ordlyden i direktivet, mens Sverige har noe mer utfyllende regler enn Danmark. Norges Bank kan imidlertid ikke se at noen av landene i EU har lovfestet så omfattende og utførlige retningslinjer som det arbeidsgruppen foreslår. 

Etter Norges Banks syn bør myndighetene i sin behandling legge hovedvekten på vurdering av eierens egnethet, samt hensynet til å sikre uavhengige finansinstitusjoner, et effektivt tilsyn og finansiell stabilitet. Etter vår vurdering kan skjønnskriteriene i strekpunkt nr. 1-3 og nr. 6 sies å være relevante for dette formålet. De to øvrige kriteriene (jf. strekpunkt nr. 4 og 5) synes imidlertid å ivareta andre formål enn det som er begrunnet ut fra de grunnleggende hensynene bak eierbegrensningsreglene, jf. punkt 1 over. Tilsvarende retningslinjer synes heller ikke å være lovfestet i andre EØS-land.  Etter Norges Banks syn vil de foreslåtte retningslinjene i strekpunkt nr. 4 og 5 kunne gi opphav til betydelige fortolkningsproblemer og således ikke lede til den tilsiktede klargjøring og forutsigbarhet.

Norges Bank vil videre understreke at de konkurransemessige vurderinger i konsesjonsbehandlingen i hovedsak bør ivaretas av Konkurransetilsynet. Vi vil her vise til anbefalingene fra Konkurranseflateutvalget (NOU 2000:9) om å sikre en klar og oversiktlig ansvars- og oppgavefordeling mellom regulerings- og konkurransemyndigheter på finansmarkedsområdet og at overlappede myndighetskompetanse bør begrenses så langt mulig.

Norges Bank vil på bakgrunn av dette anbefale at man vurderer å lovfeste mindre omfattende og utførlige retningslinjer for vurdering av om tillatelse skal gis, noe som vil være mer på linje med praksis i andre EØS-land. Hovedvekt bør legges på vurdering av eierens egnethet, samt hensynet til å sikre uavhengige finansinstitusjoner, et effektivt tilsyn og finansiell stabilitet. Skjønnskriteriene i strekpunkt nr. 1-3 og nr. 6 vil være relevante for dette formålet.

Hovedstyrets medlem Vivi Lassen støtter på dette punkt arbeidsgruppens forslag om lovfestede skjønnskriterier.

4. Særskilte oppkjøpsregler

Norges Bank støtter arbeidsgruppens forslag om å redusere gjeldende krav om forhåndsaksept fra 100 prosent (i praksis 90 prosent som følge av adgangen til tvangsutløsning) til to tredeler av aksjonærene for å få tillatelse til oppkjøp av en finansinstitusjon.

Etter Norges Banks syn kan det bidra til at en unngår situasjoner der et lite mindretall blokkerer for oppkjøp som har støtte fra en meget klar majoritet av aksjonærene og vil kunne legge bedre til rette for hensiktsmessige strukturendringer.

Arbeidsgruppen foreslår videre at erverv av mer enn 25 prosent av aksjene må skje ved oppkjøpstilbud til samtlige aksjeeiere. Etter dagens regler utløses tilbudsplikten i praksis ved 10 prosent som følge av at ingen kan eie mellom 10 og 100 prosent i en finansinstitusjon. I børsnoterte selskap som ikke er finansinstitusjon, utløses tilbudsplikten ved 40 prosent i henhold til verdipapirhandelloven.  

Norges Bank slutter seg til arbeidsgruppens forslag ettersom en eierandel på 25 prosent i praksis vil kunne gi negativt flertall (kontroll) i institusjonen og dermed en meget sterk stilling for innehaveren.

Norges Bank har for øvrig ingen merknader til arbeidsgruppens øvrige forslag til lovendringer.

Med hilsen

Svein Gjedrem

Jon A. Solheim

Publisert 15. mai 2002 12:10