Norges Bank

Brev

Kontanthåndteringen / omdanning til aksjeselskap sammen med bankene / juridiske vurderinger / status pr. 10.01.01 / videre fremdriftsplan

Område IIIs notat til Norges Banks hovedstyre 5. januar 2001

Innledning

Representantskapet behandlet i møte 14.12.00 hovedstyrets brev av 22.11.00 om å søke, i samarbeid med bankene, å etablere et selskap for kontanthåndtering.

Representantskapet tok hovedstyrets brev til orientering, og sluttet seg til at det arbeides videre med sikte på etablering av selskapet etter de retningslinjene som fremgikk av hovedstyrets brev. Det ble forutsatt at det til neste møte i representantskapet ble lagt fram utkast til:

  • Aksjonæravtale
  • Vedtekter
  • Stiftelsesdokumenter
  • Åpningsbalanse
  • Leveranseavtale mellom det nye selskapet og Norges Bank
  • Forretningsplan for selskapet
  • Nærmere avklaring med hensyn til rettslige rammer og føringer i sentralbankloven
  • Vurdering fra revisjonen vedrørende de tilsynsbehov og tilsynsområde som vil foreligge med hensyn til et slikt selskap

I punkt 2 nedenfor gis det en vurdering av det nye selskapets posisjon i forhold til bl.a. konkurranselovgivning, og hvilke rammebetingelser som skal gjelde i et nytt selskap som skal utføre sentralbankoppgaver på vegne av Norges Bank. I punkt 3 orienteres særskilt om forholdet til lovforslaget om merverdiavgift på tjenester. I punktene 4 og 5 nedfor gis det nærmere redegjørelse for status og videre fremdriftsplan.

2. Konkurranserettslige spørsmål

I hovedstyrets brev datert 22.11.00 til representantskapet slås det fast at sentralbanklovens bestemmelser ikke er til hinder for at Norges Bank kan sette bort utførelsen av sentralbankoppgavene til et eget deleid aksjeselskap. Av de oppgaver som loven pålegger Norges Bank i kontantforsyningen, er det bare selve utstedelsen av sedler og mynt, dvs. bestemme pålydende og utforming og fastsette kriterier og prosedyrer for å sette sedlene og myntene i omløp som Norges Bank selv må utføre helt ut. Når det gjelder de øvrige oppgavene som produksjon, forsyning, destruksjon, innløsning og innskudd/uttak på bankenes konti i Norges Bank skal Norges Bank sørge for at det fins tilfredsstillende systemer som sikrer utførelsen av oppgavene samt å fastsette kriteriene for oppgaveutførelsen og kontrollere at disse blir fulgt.

I vedlagte notat datert 4. januar 2001 har advokatfirmaet Arntzen de Besche utredet de konkurranserettslige aspekter ved å skille ut bankens kontanthåndteringsvirksomhet i et eget deleid aksjeselskap. Spørsmålet om valuteringsregler og spørsmålet om hvem som skal ha risikoen for de midler som er til behandling i selskapet er også utredet i denne sammenheng.

2.1 Lov om offentlige anskaffelser / plikt til å innhente anbud

Arntzen de Besche ble bedt om å vurdere hvorvidt Norges Bank plikter å følge reglene om anbud i lov om offentlige anskaffelser dersom det besluttes å skille ut utførelsen av Norges Banks lovpålagte oppgaver innen kontanthåndteringen i et deleid aksjeselskap. Med hjemmel i lovens § 2 er det gitt forskrifter om offentlige tjenestekjøp, som også gjennomfører Norges EØS-forpliktelser på området. Forskriften gir enkelte unntak fra plikten til å følge anbudsprosedyrene. Blant disse er "sentralbanktjenester". Advokatfirmaet presiserer derfor viktigheten av å definere i avtalen mellom Norges Bank og det nye selskapet, nøyaktig hvilke tjenester som inngår i de sentralbanktjenestene Norges Bank skal betale selskapet for.

Sommeren 2001 trer en ny anskaffelseslov i kraft, men ifølge advokatfirmaet er det rimelig å anta at de samme reglene når det gjelder offentlige anskaffelser vil bestå også etter den nye loven.

2.2 Statsstøttereglene

Avgrensning av hvilke tjenester Norges Bank skal betale for er viktig også i forhold til statsstøttereglene. Det vil ikke i seg selv være i strid med statsstøttereglene at Norges Bank opptrer som eier i det nye selskapet. Det avgjørende er hvorvidt selskapet oppnår fordeler som det ikke ville oppnådd dersom det ikke var delvis eiet av et statlig organ. Det vederlag Norges Bank skal betale må bare knytte seg til de tjenester selskapet utfører for Norges Bank, og som sentralbanken ellers hadde hatt plikt til å besørge utført. For ikke å komme i konflikt med statsstøttereglene må betalingen for sentralbankoppgavene skje på kommersiell basis.

I notatet fra Arntzen de Besche sies det videre at dersom de breddefordeler det nye selskapet vil kunne oppnå ved å utføre sentralbankoppgavene i kombinasjon med de oppgavene selskapet skal utføre for de øvrige eierne, fordeles på alle kundene i det nye selskapet inklusive Norges Bank som kunde for sentralbanktjenester, antas det at det ikke oppstår konflikt med statsstøttereglene.

2.3 Norske konkurranseregler og konkurransereglene i EØS-avtalen

Konkurranseloven har regler om bedriftserverv og om ulovlig samarbeid. Arntzen de Besche har vurdert om etableringen av selskapet regnes som bedriftserverv, som må behandles i samsvar med Konkurranselovens § 3-11, eller om det kan være et ulovlig samarbeid som kan rammes av den samme lovens § 3-1 flg. Grensen mellom bedriftserverv og ulovlig samarbeid kan være uklar der flere aktører går sammen om å starte et foretak. Arntzen de Besche konkluderer imidlertid med at det nye selskapet vil måtte regnes som bedriftserverv i henhold til konkurranselovens § 3-11. Det betyr at konkurransetilsynet kan gripe inn mot ervervet, men ikke vil gjøre det hvis etableringen innebærer samfunnsøkonomiske gevinster. Hensikten med selskapet er å utføre kontanthåndteringen på en mer effektiv og betydelig mindre kostnadskrevende måte enn i dag. Etableringen vil derfor være i samsvar med konkurranselovens formål og intensjon, og det antas at Konkurransetilsynet ikke vil gripe inn etter reglene om bedriftserverv.

Etter advokatfirmaets vurdering er det ikke nødvendig å forelegge saken for EFTAs overvåkingsorgan. Årsaken til dette er først og fremst at EØS-rettens regler om fusjoner ikke får anvendelse i dette tilfellet, og at etableringen av selskapet heller ikke vil bli vurdert som et samarbeidsprosjekt i strid med EØS art. 53.

EFTAs overvåkingsorgan vil komme inn i tilfelle mistanke om utilbørlig utnyttelse av markedsdominans. Dette vil i så fall først kunne være aktuelt etter at selskapet er etablert.

Arntzen de Besche anbefaler at Konkurransetilsynet blir trukket inn i prosessen så tidlig som mulig, slik at prosessen skjer i samsvar med de krav loven og tilsynet stiller. Konkurransetilsynet vil også kunne gi råd om når overvåkingsorganet eventuelt bør kobles inn.

Til orientering kan opplyses at brev til Konkurransetilsynet er under utarbeidelse, og vil bli sendt så snart som mulig.

2.4 Tidspunkt for overføring av risiko og ansvar for kontantbeholdningen til Norges Bank

Når Norges Bank mottar kontanter fra bankene til innskudd på konto er disse pakket og ordnet etter spesielle regler utarbeidet av Norges Bank. Hvis det ikke er kapasitet til å fintelle hele inngangen umiddelbart, foretas det en grovkontroll av at de oppgitte beløpene stemmer ved å veiekontrollere mottaket før kontoføring og innlegging i hvelv foretas. Norges Bank mottar også, etter avtale med bankene, "uordnede" kontanter direkte fra bankenes næringslivskunder i form av bl.a. nattsafeposer og beholdninger av penger fra automater. De mottatte kontantene må telles opp og sorteres før kunden får godskrift på sin konto og pengene kan legges i hvelv.

Tidspunktet for overføring av risikoen for kontantbeholdningen kan ha betydning i forhold til statsstøttereglene og reglene om utnyttelse av markedsdominans. Årsaken er at et eventuelt tap av kontanter, eksempelvis ved brann eller ran, behandles ulikt avhengig av hvem som har risikoen for kontantene. Dette vil ha innvirkning på utgiftene til forsikring, og dermed på de utgiftene det nye selskapet har i tilknytning til kontanthåndteringen. Omfanget av selskapets utgifter har betydning for de priser selskapet kan tilby i konkurranse med andre i kontanthåndteringsmarkedet. Norges Bank er selvassurandør, og har ikke forsikringsutgifter. Dersom Norges Bank beholder risikoen for alle de tjenester selskapet skal utføre, vil selskapet slippe utgifter til forsikring. Norges Banks overtakelse av risikoen kan da innebære en form for statsstøtte til selskapet eller utnyttelse av markedsdominans.

I henhold til den juridiske utredningen vil det ikke innebære statsstøtte eller utnyttelse av markedsdominans å la Norges Bank ha risikoen under utførelsen av de rene sentralbanktjenestene. Årsaken er at disse tjenestene ikke er konkurranseutsatte, slik at en eventuell støtte ikke "vrir eller truer med å vri konkurransen". Norges Bank vil også bære risikoen for verdiene når de er lagt inn i hvelv.

2.5 Tidspunkt for valutering

Innleverte sedler som er sortert og egnet til kontrollveiing kan mottas som innskudd i sentralbanken etter at veiing er foretatt. Denne type innskudd er en del av de lovpålagte sentralbankoppgavene, og det legges til grunn at godskriving av rente skjer fra samme tidspunkt. Usorterte sedler må sorteres og telles innen beløpet kan godskrives konto og valuteres.

Siden valutering vil kunne skje samtidig for midler som er behandlet i det nye selskapet og for midler som er behandlet i konkurrerende selskap, vil den valuteringsordning som er beskrevet ovenfor ikke innebære noen form for ulovlig statsstøtte for det nye selskapet.

3. Nye regler om merverdiavgift på tjenester

I Ot.prp. nr. 2 (2000-2001) om merverdiavgift på tjenester er det i § 5b nr. 4 gjort unntak fra plikten til å svare merverdiavgift på tjenester for "finansielle tjenester", herunder bl.a. omsetning av gyldige betalingsmidler. Unntaket i § 5b nr 7 for tjenester som ledd i "offentlig myndighetsutøvelse" kan også være aktuelt.

Norges Banks juridiske avdeling (JURA) har utarbeidet en foreløpig utredning om hvor langt unntakene for "finansielle tjenester" og "offentlig myndighetsutøvelse" i lovforslaget rekker i forhold til de forskjellige tjenestene innen kontanthåndteringen. Det antas at det vesentlige av kontanthåndteringstjenestene vil omfattes av et eller begge unntakene. Siden saken reiser skjønnspregede og til dels vanskelige avgrensninger som sannsynligvis ikke er eksplisitt vurdert under lovforberedelsen, vil utredningen bli oversendt Finansdepartementet for å få departementets oppfatning av de problemstillingene som reises med hensyn til avgiftspliktens omfang på dette området.

Hvis avgiftsplikt inntrer vil det nye selskapet måtte legge merverdiavgift på de tjenestene selskapet utfører for Norges Bank og de øvrige bankene. Siden kontanthåndteringen er svært arbeidsintensiv vil det være relativt små beløp selskapet kan trekkes fra som inngående avgift.

Prisene på det nye selskapets tjenester vil derfor måtte økes relativt mye. Dette vil ha betydning for selskapets konkurransemessige situasjon i forhold til alternativet at bankene utfører tjenestene selv.

Til orientering vedlegges kopi av JURAs oversendelsesbrev 05.01.01 til Finansdepartementet og notat av 03.01.01

4. Framdrift i arbeidet med selskapsdannelsen i perioden 22.11.00-10.01.01

Som det fremgår av punkt 2 og 3 ovenfor har det i perioden vært arbeidet videre

med å avklare enkelte juridiske problemstillinger knyttet til etableringen av et felles selskap med bankene.

Når det gjelder representantskapets forutsetning om nærmere avklaring med hensyn til "rettslige rammer og føringer i sentralbankloven" har vi lagt til grunn at dette primært sikter til Finansdepartementets vurderinger av og standpunkter til det rettslige materiale om forholdet til sentralbankloven som er fremlagt ved hovedstyrets brev 22.11.00 (særlig punktene 5 og 11) med vedlegg. Finansdepartementet vil bli bedt om spesielt å vurdere dette ved den formelle foreleggelsen av saken etter sentrbl § 2, jfr. nedenfor.

Ellers kan nevnes at Finansdepartementet i brev 21.12.00 har gitt uttrykk for at revisorloven vil være til hinder for at sentralbankrevisor kan velges som revisor for regnskapspliktige selskaper opprettet etter sentrbl § 8a.

Konsulentfirmaet Ernst & Young er engasjert for å bistå med arbeidet med å utarbeide en forretningsplan for selskapet. Som tidligere nevnt er det en forutsetning fra Norges Banks side at selskapet dannes med basis i Norges Banks organisasjon, dvs. at virksomheten i utgangspunktet legges til de gjenværende distriktsavdelingene i Norges Bank, og at både personell og maskiner overføres til selskapet. I den forbindelse har det vært arbeidet med å kartlegge alle aktiva (eiendeler, bygg, maskiner og personell) som skal inn i selskapet. Det har vært kontakt med alle banker som er interessert i å gå inn i selskapet for å få informasjon om det potensielle omfanget av forretningsvirksomhet i det nye selskapet. Alle disse informasjonene er viktig input til den endelige forretningsplanen og selskapsmemorandumet som bl.a. skal vise hvordan økonomien vil komme til å bli i selskapet. Det arbeides med sikte på at utkast til forretningsplan vil foreligge i slutten av januar i år.

Endelig vedtak om etablering av distriktsavdelingene som selskap etter sentrbl § 8a vil være en sak av særlig viktighet som skal forelegges Finansdepartementet før vedtak fattes. Som nevnt i hovedstyrets brev av 22.11.00 til representantskapet ble finansministeren gitt en foreløpig orientering om planene med å etablere aksjeselskap sammen med bankene i møte i Finansdepartementet i slutten av oktober. I nytt møte 8. desember ble finansministeren på en mer detaljert og grundig måte informert om bakgrunnen for og hensikten med å danne et felles selskap med bankene.

Den formelle foreleggelsen av saken vil bli oversendt Finansdepartementet i midten av januar. På møtet 8. desember ba finansministeren om at det i foreleggelsen ble gitt en vurdering av konsekvensene av 3 alternative modeller for organisering av kontanthåndteringen. Foruten det forslaget som ble lagt fram for representantskapet i møte 14. desember, og som også ble presentert på de to ovennevnte møtene i Finansdepartementet, ønsket finansministeren en vurdering av konsekvensene av å etablere selskapet som et heleid datterselskap av Norges Bank. Tilsvarende ønsket han en vurdering av konsekvensene av å skille ut den rene forretningsdriften i et eget selskap, mens utførelsen av sentralbankoppgavene ble liggende igjen i Norges Bank.

I foreleggelsen vil det bli gjort klart at det ikke er aktuelt for Norges Bank å danne dette selskapet alene. I prosessen med å vurdere etablering av et felles aksjeselskap sammen med bankene, har det vært klare signaler fra alle de største bankene at de ikke definerer kontanthåndtering som en kjerneoppgave, og at det er en oppgave de gjerne overfører til andre såfremt sikkerheten er god, og forholdet til egne ansatte lar seg løse. Kontanthåndteringsvirksomheten i disse bankene er samlet sett langt større enn det samlede omfang av Norges Banks kontanthåndtering. Gjennom bred deltakelse fra bankenes side vil risikoen for reduksjoner i volumer bli redusert. Hvis Norges Bank etablerer selskapet alene, vil banken sitte med hele ansvaret for utnyttelse av selskapets ressurser i form av personell, maskiner og bygninger, og dermed også eventuelle tap ved reduksjoner i volumer. Hvis bankene ikke er med på eiersiden vil de ikke ha det samme incitament til å tilføre selskapet mest mulig forretningsvirksomhet for å sikre balanse i regnskapene. Ansvars- og risikomessig vil det være liten forskjell mellom et 100% Norges Bankeid selskap og etablering av distriktsavdelingene som en resultatenhet. Resultatenhetsmodellen vurderes derfor heller ikke lenger som et aktuelt alternativ.

Da hovedstyret i januar 2000 fattet et prinsippvedtak om å gå inn for en modell hvor distriktsavdelingene etableres som en resultatenhet innenfor Område III, var det alternative veivalg å rendyrke myndighetsrollen og avvikle forretningsvirksomheten. På sikt ville banken etter denne modellen bare utføre såkalte depotfunksjoner. Begrunnelsene for at dette alternativet ikke ble valgt, var bl.a. at en rendyrking av myndighetsrollen ville bety at en avskar muligheten for at Norges Banks kompetanse og infrastruktur for kontroll og behandling av sedler og mynt kunne bidra til effektive løsninger på markedet for håndtering av kontanter. Det oppnås breddefordeler ved å utføre både sentralbankoppgaver og forretningsvirksomhet innenfor samme enhet, og det er helt klare stordriftsfordeler som kan hentes ut gjennom økning i volumene. Det er stort behov for strukturrasjonalisering innen bankenes kontanthåndtering. Ved å delta i etableringen av et felles kontanthåndteringsselskap vil Norges Bank bidra til en betydelig rasjonalisering, noe som vil være i tråd med bankens formålsparagraf, hvor det bl.a. heter at Norges Bank skal bidra til å fremme et effektivt betalingssystem innenlands.

Konsekvensen av alternativet å skille ut den rene forretningsdriften i et eget selskap, mens utførelsen av sentralbankoppgavene blir liggende igjen i Norges Bank, vil være at Norges Bank ikke vil kunne bidra til denne effektiviseringen og strukturrasjonaliseringen i kontanthåndteringsmarkedet, og at en dermed vil tape de synergieffekter som ligger i felles behandling av sedler og mynt. Det vil ikke være naturlig for Norges Bank å være medeier i et selskap som kun skal forestå de øvrige bankenes kontanthåndtering. Det er usikkert om bankene, uten deltakelse fra Norges Banks side, vil kunne bli enige om å etablere et felles kontanthåndteringsselskap. Et slikt selskap ville bidra til at en viss grad av effektivisering og strukturrasjonalisering.

Overfor Finansdepartementet vil det bli lagt vekt på at det er det tidligere fremlagte forslag om felles aksjeselskap med bankene, som i størst grad vil bidra til en effektivisering og strukturrasjonalisering innen kontanthåndteringen i Norge, og det alternativ som vil føre til de laveste kostnadene for Norges Banks kontanthåndtering.

I foreleggelsen vil det bli lagt vekt på å få Finansdepartementets vurdering av og standpunkter til det rettslige materiale om forholdet til sentralbankloven og den foreslåtte eierandel på i utgangspunktet 34%, som på sikt vil kunne reduseres til å gjenspeile omfanget av den virksomhet Norges Bank bringer inn i selskapet. I praksis vil det si de samme problemstillinger som ble lagt fram for hovedstyret i møte 22.11.00 og for representantskapet 14. desember.

Som vedlegg til hovedstyrets brev av 22.11.00 til representantskapet fulgte

leveranseavtale og interimavtale samt intensjonsavtale mellom Norges Bank og DnB. Hovedstyret opplyste i brevet at det ble tatt sikte på å underskrive alle tre avtalene etter at det var avholdt et nytt møte med finansministeren og etter representantskapets møte 14. desember. Som forutsatt ble både leveranseavtalen og interimavtalen signert i midten av desember. I samråd med DnB er signering av intensjonsavtalen utsatt inntil det første utkastet til forretningsplan foreligger.

Overflyttingen av oppgaver fra DnBs lokaler på Løren til Oslo avdeling er påbegynt og vil bli avsluttet i løpet av januar. I samsvar med de inngåtte avtalene kan denne overflyttingen av oppgaver og innleie av personell skje uavhengig av en eventuell selskapsdannelse og innenfor administrasjonens fullmakter etter RE-modellen.

5. Videre framdrift

Som nevnt innledningsvis ble det opprinnelig tatt sikte på å kunne legge fram utkast til

både aksjonæravtale, vedtekter, stiftelsesdokumenter, åpningsbalanse, leveranseavtale mellom det nye selskapet og Norges Bank samt forretningsplanen for selskapet til representantskapets møte 15. februar 2001. Til dette møtet ønsket også representantskapet en nærmere avklaring med hensyn til de rettslige rammer og føringer i sentralbankloven og en vurdering fra revisjonen vedrørende de tilsynsbehov og tilsynsområde som vil foreligge med hensyn til et slikt selskap.

Det har vist seg å være mer tid- og ressurskrevende enn først antatt å få ferdigstilt forretningsplanen med memorandum. Det arbeides med sikte på at den vil foreligge innen utgangen av januar. I memorandumet vil forslag til åpningsbalanse inngå. Når det gjelder aksjonæravtale, vedtekter og stiftelsesdokumenter vil disse først kunne foreligge etter at det har vært ført forhandlinger med bankene om deltakelse i selskapet. Det arbeides med å definere helt nøyaktig hvilke tjenester som skal inngå i de sentralbanktjenestene Norges Bank skal betale selskapet for. De vesentligste avklaringene, og dermed betalingen fra Norges Bank til selskapet, må være på plass før forretningsplanen kan konkluderes. Selve leveranseavtalen vil det måtte brukes noe mer tid på å utforme. Til hovedstyrets møte 7. februar vil det derfor ikke kunne foreligge utkast til de fire dokumentene som er omtalt ovenfor. Forretningsplan med memorandum/forslag til åpningsbalanse vil bli lagt fram for hovedstyret til møtet 7. februar og representantskapet 15. februar.

Vurderingen fra revisjonen vedrørende tilsynsbehov og tilsynsområde, vil også foreligge til disse møtene. Avklaringen med hensyn til de rettslige rammer og føringer i sentralbankloven vil først foreligge etter Finansdepartementets svar på foreleggelsessaken.

Det tas sikte på å sluttbehandle saken i løpet av 1. halvår i år. Vi vil be om en snarlig behandling i Finansdepartementet og legge opp til en effektiv forhandling med bankene.

Forslag til vedtak:

Hovedstyret tar de fremlagte juridiske vurderinger samt status pr. 10.01.01 og videre fremdriftsplan til orientering.

Hovedstyret slutter seg til at den formelle foreleggelsen for Finansdepartementet utarbeides i tråd med de retningslinjer som fremgår av punkt 4 ovenfor.

Vedlegg:

AS Kontanthåndtering - konkurranserettslige spørsmål
Arntzen de Besches brev til Norges Bank 4. januar 2001

Merverdiavgiftsreformen 2001 - forholdet til tjenester som ytes i forbindelse distribusjon og behandling av kontante betalingsmidler
Norges Banks brev til Finansdepartementet 5. januar 2001 Resultatenheten innen kontanthåndteringen/omdanning til aksjeselskap sammen med bankene
Brev til Norges Banks representantskap 22. november 2000

Publisert 5. januar 2001 12:42