Norges Bank

Brev

Høring - utredning nr. 7 Banklovkommisjonen, NOU 2001: 24

Norges Banks brev av 10. oktober 2001 til Finansdepartementet

Det vises til Finansdepartementets brev av 5. juli 2001 der det bes om merknader til Banklovkommisjonens utredninger om finansforetakenes virksomhet (utredning nr. 6) og ny livsforsikringslovgivning (utredning nr. 7). Høringen til utredning nr. 6 følger i eget brev.

Norges Bank støtter i hovedsak forslaget til ny lovgivning for kollektiv livsforsikring. I det følgende redegjøres nærmere for Norges Banks synspunkter. Norges Bank vil innledningsvis knytte noen generelle kommentarer til livsforsikringsnæringens betydning i forhold til finansiell stabilitet og effektive finansmarkeder.

Livsforsikring og finansiell stabilitet

Livsforsikringsselskapene har en viktig rolle i finansiell sektor. De kanaliserer sparemidler til investeringer og bidrar til risikoutjevning mellom deltagerne i forsikringsordningen. I lys av den lange horisonten på pensjonssparing kan livsforsikringsselskapenes kanalisere sparemidler til langsiktige investeringsprosjekter.

I forhold til finansiell stabilitet er livsforsikringsselskapene mindre sentrale enn bankene. De er vesentlig mindre utsatt for likviditetsrisiko. Mens bankenes passiva for en stor del består av oppsigelige, kortsiktige innskudd, er livsforsikringsselskapenes passiva i langt større grad langsiktige og kontraktbundet. Det er dermed ikke samme grunnlag for den type panikkartede uttak ("run") som kan ramme banker og som representerer en viktig form for finansiell ustabilitet. På grunn av flytteretten kan enkeltselskap bli rammet av "run", men i motsetning til bank "run" vil midlene bli værende i sektoren. Livsforsikringsselskapenes betydning for finansiell stabilitet må også vurderes i lys av at selskapenes forvaltningskapital bare er en firedel av bankenes og at de ikke har noen sentral rolle i betalingssystemet.

Livsforsikringsselskapenes virkning på den finansielle stabilitet er derfor av mer indirekte karakter. Problemer i forsikringsselskapene kan smitte over til banker og verdipapirmarkeder både gjennom de løpende mellomværende de har, og gjennom generell tillitssvikt til finansiell sektor. I tillegg kan problemer smitte gjennom finanskonsern, selv om lovverket som regulerer konserndannelser tar sikte på å begrense faren for dette.

Reguleringen av livsforsikring - som reguleringen av den øvrige finansnæringen - sikter mot å nå samfunnsmessige målsettinger knyttet til: konkurranse, soliditet (dvs finansiell stabilitet) og forbrukerbeskyttelse. Reguleringen tar sikte på å korrigere forhold - såkalte eksternaliteter - som gjør at man ikke når de nevnte målsetningene ved en fri markedstilpasning.

En viktig eksternalitet i livsforsikring er at forsikringstakerne er små og uinformerte og ikke kan overvåke forsikringsselskapenes disposisjoner. Sistnevnte kan da ta en risiko som ikke er i tråd med forsikringstakernes interesser. Reguleringen skal sikre forsikringstakernes interesser.

Dagens regelverk for forsikringsselskapene er i første rekke rettet mot selskapenes soliditet, samt å sikre virksom konkurranse. Fordi muligheten for og konsekvensene av "run"-lignende situasjoner er annerledes i livsforsikring enn i bank, er sentralbankenes nødkredittordning og innskuddssikringsordninger ikke hensiktsmessig overfor livsforsikring. Det er følgelig heller ikke samme grunn til å ha reguleringer for å motvirke en tendens til for høy risikotaking (moralsk hasard) som slike sikringsordninger kan gi opphav til. EØS-avtalen og internasjonaliseringen generelt innen finansiell sektor tilsier økt konkurranse selv om ulike nasjonale skatteregler fortsatt er et viktig hinder. Det er derfor viktig å påse at norske selskaper ikke har dårligere rammevilkår enn sine utenlandske konkurrenter. Norges Bank vil her vise til vår tidligere uttalelse til delutredning nr 4 - fra Banklovkommisjonen (NOU 1998:14 Finansforetak m.v.) samt Konkurranseflateutvalgets innstilling (NOU 2000:9).

I forhold til finansiell stabilitet er det viktig at selskapene plasserer midlene med en horisont som er i samsvar med forsikringstakernes investeringshorisont. Gjennom de siste 10 år er adgangen til å plassere i aksjer og i verdipapirer denominert i utenlandsk valuta økt, og det er åpnet adgang for innskuddsbasert livsforsikring som overfører hele plasseringsrisikoen til forsikringstakerne både i kollektiv og individuell livsforsikring.

Ytterligere tiltak bør ta sikte på å redusere gjenstående hindre for mer langsiktig plassering. Men ikke minst er det nødvendig å tilpasse regelverket slik at selskapene gis anledning og insentiver til å ha større buffere for å kunne absorbere de tap i enkeltperioder som nødvendigvis må bli konsekvensen av en mer langsiktig plasseringshorisont. Det er her skjedd endringer ved at den årlige avkastningsgarantien er redusert på nye kontrakter, og ved at ordningen med tilleggsavsetninger er innført. Ytterligere tiltak bør rette seg mot flytteretten, avkastningsgarantien og systemet for overskuddsdeling.

Et viktig tiltak for å fremme konkurranse mellom selskaper vil være å forenkle det gjeldende regelverk. En forenkling vil være å synliggjøre hvilke ulike produkter livsforsikring egentlig er.

Nærmere om forslag til ny livsforsikringslovgivning

1. Grunnlagsrenten

Soliditetsregelverket skal bidra til at livselskapene til enhver tid er i stand til å oppfylle sine forpliktelser etter forsikringskontraktene. Det største risikoelementet for livselskaper som administrerer kollektive pensjonsordninger er knyttet til forvaltningen av midler i ytelsesbaserte ordninger hvor selskapet garanterer nivået på fremtidige pensjonsytelser, og hvor selskapet må innfri en årlig minsteavkastning tilsvarende kontraktenes grunnlagsrente. Størrelsen på grunnlagsrenten har betydning for selskapenes investeringsvalg. Høy garantert minsteavkastning trekker i retning av at selskapene velger en kortsiktig plasseringsstrategi for å unngå enkeltår med underskudd som belaster selskapets egenkapital. På lang sikt vil en slik tilpasning kunne resultere i en lavere avkastning på kundenes midler og dermed lavere pensjonsytelser/høyere premieinnbetalinger for forsikringstakerne. I et system med garantert årlig minsteavkastning blir det således viktig at det bygges opp ulike former for bufferkapital i selskapene. Det vil gjøre selskapene i stand til å legge opp til en mer langsiktig investeringsstrategi fordi de kan absorbere kortsiktige svingninger i verdien på aktivamassen som er under forvaltning.

Ved endringene i forsikringsregelverket i 1993 ble grunnlagsrenten for nye forsikringskontrakter satt ned fra 4 til 3 prosent. Banklovkommisjonen viser til at om lag 90 prosent av kontraktene likevel er basert på en grunnlagsrente på 4 prosent. Grunnlagsrenten har stor betydning for hvor mye av fremtidige ytelser som skal dekkes av premieinnbetaling fra kunden (pensjonsordningen) og hvor mye som skal komme fra avkastningen av innbetalte midler. Endringen av grunnlagsrente kan derfor ha store konsekvenser både for bedriftenes pensjonskostnader og livselskapenes kapitalsituasjon.

Banklovkommisjonen foreslår å redusere grunnlagsrenten ytterligere. Den viser imidlertid til at å gå fra 4 til 3 prosent vil føre til sterk økning av både premienivået og avsetningskrav for eksisterende 4 prosent-bestand. Økningen vil bli mindre dersom en slik endring av grunnlagsrenten gis virkning bare for pensjonsrettigheter som opptjenes etter endringen. Ut i fra de økonomiske konsekvensene både for bedrifter og livselskaper av en slik endring, konkluderer Banklovkommisjonen med at en ikke vil gjennomføre et engangstiltak som innebærer at man direkte endrer grunnlagsrenten fra 4 til 3 prosent for samtlige forsikringskontrakter, men at en i første omgang etablerer et tak på 3,75 prosent gjeldende for alle ytelsesbaserte kontrakter. Norges Bank støtter dette, men finner grunn til å fremheve at det over tid bør være et mål å redusere beregningsrenten gradvis ned til 3 prosent.

2. Tilleggsavsetninger

Tilleggsavsetninger representerer en buffer som kan benyttes til å oppfylle den årlige minsteavkastningen i år med svake forvaltningsresultater. Tilleggsavsetninger er midler som tilhører kundene, men som avsettes før overskuddsdelingen mellom kunder og eiere finner sted. Norges Bank mener tilleggsavsetninger er viktig ut fra soliditetshensyn og er enig med Banklovkommisjonen i at ordningen med tilleggsavsetninger bør videreføres i det nye regelverket for livsforsikring. Banklovkommisjonen mener at tilleggsavsetningene skal kunne trekkes på for å dekke inn manglende minstegarantert avkastning, men ikke negativ avkastning. Norges Bank er av den oppfatning at livselskapene også bør kunne benytte tilleggsavsetninger til å dekke et negativt renteresultat. Dette vil gi større muligheter for livselskapene til på lang sikt å realisere en meravkastning ved å ta noe større risiko.

3. Kursreguleringsfondet og flytting av kontrakter

Et annet element i bufferkapitalen er kursreguleringsfondet. Finansielle omløpsmidler skal i regnskapet verdsettes til virkelig verdi (markedsverdi), slik at livselskapene skal inntektsføre urealiserte gevinster på finansielle omløpsmidler og kostnadsføre urealiserte tap. Urealiserte gevinster skal imidlertid overføres til kursreguleringsfondet i balansen, slik at kursgevinstene unntas fra årets avkastningsresultat. De blir således tatt til inntekt først etter hvert som de realiseres. Ved kursfall på verdipapirporteføljen vil slike urealiserte gevinster utgjøre en bufferkapital for selskapet. Banklovkommisjonen foreslår at reglene om fordeling av kursreservene i kursreguleringsfondet oppheves. Dette betyr at kursreserven ikke kan medtas når en forsikringstaker velger å flytte kontrakten til et annet livselskap. Norges Bank støtter dette. Eksisterende regler gir kundene insentiver til å flytte kontraktene mellom selskap for på denne måten å realisere en meravkastning på kontrakten på bekostning av kunder som ikke flytter. Slik Banklovkommisjonen viser til har omløpshastigheten i selskapenes verdipapirportefølje økt og er betydelig høyere enn da dagens regelverk ble utformet. De foreslåtte reglene vil eliminere mulighetene for å realisere slik flyttearbitrasje. Kursreguleringsfondets soliditetsmessige funksjon vil dermed bli styrket.

4. Overskuddsdeling

Dagens system for overskuddsdeling er basert på at det beregnede overskuddet av kapitalforvaltning, risikoresultat og administrasjonsresultat fordeles mellom selskap og kunder, hvor selskapet maksimalt kan få 35 prosent av overskuddet. Banklovkommisjonen foreslår at regimet med overskuddsdeling avvikles og erstattes med et system der kapitalforvaltningsrisiko, forsikringsmessig risiko og administrasjonsresultatet (driftskostnadene) behandles som tre separate deler. Dette medfører at pensjonsordningen belastes for kapitalforvaltningen gjennom egne pristariffer etter hvilken egenkapitalrisiko den utgjør for selskapet. Selskapet vil for øvrig ta seg betalt for forsikringsteknisk risiko og tjenester.

Samtidig foreslår Banklovkommisjonen en ny modell hvor livselskapets forvaltningskapital deles inn i separate porteføljer som representerer ulik kapitalforvaltningsrisiko for livselskapet. Selskapet vil her måtte prise sin egenkapitalrisiko basert bl.a. på den garanterte minsteavkastningen, størrelsen på tilleggsavsetningene til pensjonsordningen og risikoprofilen til midlene som er under forvaltning i pensjonsordningen. Motstykket til dette vil være at hele overskuddet av forvaltningen tilfaller kundene. Samtidig vil kundene bære hele kapitalforvaltningsrisikoen knyttet til investeringsvalgsporteføljen. Pristariffene relatert til slike kontrakter vil kun inneholde vederlag for tjenester (kostnader) og forsikringsteknisk risiko.

Norges Bank støtter forslaget om avvikling av reglene om overskuddsdeling, og at selskapene må utarbeide pristariffer knyttet til ulike kontraktstyper som skiller mellom vederlag for tjenester, forsikringsteknisk risiko og kapitalforvaltningsrisiko, samt at selskapet må inndele sin forvaltningskapital i separate porteføljer for bl.a. å unngå kryssubsidiering mellom kontraktene. Et slikt system vil representere en forenkling av dagens regelverk og kan bidra til mer langsiktig kapitalforvaltning. For kundene vil et system basert på pristariffer kunne ha flere fordeler. Ved at man opererer med egne pristariffer vil produktene bli enklere å forstå for kundene. Samtidig vil det bli lettere å sammenligne avkastningen på sparing i livsforsikring med andre spareformer. Pålegget om at selskapene til enhver tid skal ha pristariffer som viser vederlag for de ulike elementene i en forsikringskontrakt, vil gi kundene et bedre grunnlag for å fatte beslutninger om valg av selskap. Dette kan bidra til større grad av virksom konkurranse og effektive finansmarkeder. For selskapene vil adgangen til å endre pristariffer både i forhold til nye og gamle kontrakter med relativt kort frist redusere sannsynligheten for at et selskap får tap på kontrakter som igjen kan lede til fremtidige solvensproblemer.

5. Nye produkter

Norges Bank støtter forslaget om at kollektivselskapet kan utvide sin virksomhet gjennom å tilby et større spekter av produkter og produktkombinasjoner, dvs. ytelsesbaserte og innskuddsbaserte pensjonsordninger med og uten investeringsvalg i samme selskap. I dag må produkter med eget investeringsvalg drives i separat selskap. Ikke minst er en slik utvikling naturlig i lys av ny pensjonslovgivning som åpner for innskuddsbasert pensjon. Dette bør samtidig kunne gi større fleksibilitet og valgmuligheter i produktutvikling og kapitalforvaltning. Selskapet vil kunne tilby et større produktspekter bedre tilpasset den enkelte kundes behov og ønsker. At norske livselskaper får muligheten til å organisere ulike typer pensjonsordninger i samme selskap vil legge grunnlaget for mer effektiv drift og gjøre dem bedre rustet til å møte et større innslag av utenlandsk konkurranse.

 

Med hilsen

 

Jarle Bergo

 

Jon A. Solheim

Publisert 10. oktober 2001 12:37