Norges Bank

Brev

Den økonomiske politikken i 2001

Norges Banks brev til Finansdepartementet 19. oktober 2000

Gjennomføringen av pengepolitikken

Det er en nær sammenheng mellom gjennomføringen av pengepolitikken og utformingen av finanspolitikken. Norges Bank gir på denne bakgrunn sitt syn på det samlede opplegget for den økonomiske politikken i 2001. Norges Bank vil for øvrig vise til brev til Finansdepartementet 21. oktober 1999 der banken gjorde rede for sitt syn på samspillet i den økonomiske politikken og sin tolkning av mandatet for utøvelsen av pengepolitikken. Norges Bank står fast ved sitt syn og sin tolkning som grunnlag for gjennomføringen av pengepolitikken. Norges Bank kan trolig best bidra til at pengepolitikken og finanspolitikken blir tilpasset hverandre med å være åpen om sine analyser og reaksjonsmønstre.

De politiske myndighetene gir Norges Bank mandatet for utøvelsen av pengepolitikken. Mandatet er nedfelt i forskriften om kronens kursordning som ble vedtatt ved kongelig resolusjon 6. mai 1994. I forskriften §2 heter det:

"Norges Banks løpende utøvelse av pengepolitikken skal rettes inn mot stabilitet i kronens verdi mot europeiske valutaer, med utgangspunkt i kursleiet etter at kronen begynte å flyte den 10. desember 1992. Ved vesentlige endringer i kursen skal virkemidlene innrettes med sikte på at valutakursen etter hvert bringes tilbake til utgangsleiet. Det gjelder ikke svingningsmarginer med tilhørende plikt for Norges Bank til å intervenere i valutamarkedet."

Norges Bank har fra 1. januar 1999 valgt å definere referansen "europeiske valutaer" som euro. I brevet 21. oktober 1999 skrev banken:

"For å oppnå kursstabilitet mot euro, må virkemidlene i pengepolitikken rettes inn slik at pris- og kostnadsstigningen kommer ned mot den stigningen Den europeiske sentralbanken (ESB) sikter mot. Samtidig må Norges Bank unngå at pengepolitikken i seg selv bidrar til nedgangstid med deflasjon, fordi det kan svekke tilliten til kronen."

Kronekursen vil variere på kort sikt. Forsøk på finstyring av kursen kan undergrave troverdigheten i pengepolitikken og dermed kursstabiliteten over tid. Dersom kronekursen endrer seg, er det nødvendig å vurdere renten i lys av kursutviklingen over noe tid, slik at de grunnleggende forutsetningene for kursstabilitet blir oppfylt. Generelt må bakgrunnen for kursutviklingen vurderes nøye før Norges Bank eventuelt treffer pengepolitiske tiltak.

I Nasjonalbudsjettet skriver Regjeringen (kapittel 1 og i avsnitt 3.4.1):

"En balansert økonomisk utvikling med lav pris- og kostnadsvekst er en forutsetning for å oppnå stabilitet i valutakursen over tid. De pengepolitiske virkemidlene må derfor innrettes slik at de, sammen med de øvrige virkemidlene i den økonomiske politikken, bidrar til å oppfylle denne forutsetningen. Norges Bank må med utgangspunkt i dette løpende vurdere hvor sterk virkemiddelbruk banken finner hensiktsmessig i lys av forholdene i valutamarkedet og situasjonen i norsk økonomi."

Denne vurderingen er i samsvar med de vurderinger som kom til uttrykk i Norges Banks brev 21. oktober 1999. Det beste bidraget pengepolitikken kan gi i den samlede økonomiske politikken, er å legge forholdene til rette for nominell stabilitet. Banken kan ikke med åpne øyne innrette virkemidlene i pengepolitikken slik at de skaper inflasjon eller nedgangstid med deflasjon. Det ville føre til en ustabil krone. Det er derfor i utgangspunktet ikke konflikt mellom å rette virkemidlene i pengepolitikken mot lav og stabil inflasjon og målet om stabilitet i kronekursen.

Finanspolitikken har i Norge hatt en viktig rolle i stabiliseringspolitikken. Den realøkonomiske utviklingen har imidlertid også betydning for pris- og kostnadsutviklingen, og dermed for hvilken rente det er riktig av Norges Bank å sette. Samtidig vil endringer i renten og valutakursen på kort sikt påvirke den realøkonomiske utviklingen. Dette betyr at utformingen av finans- og pengepolitikken gjensidig påvirker det samlede aktivitetsnivået i økonomien. Med store og til dels varierende inntekter på budsjettet kan en lett miste holdepunkter for å fastsette statens utgifter og skatter og avgifter fra år til år. Dersom budsjettets utgifter tillates å svinge i takt med oljeprisen, vil det kunne lede til brå skift og ustabilitet i norsk økonomi. Endringer i oljeprisen vil da raskt kunne påvirke lønns- og prisforventningene, valutakurs og langsiktige renter. I dette tilfellet vil det være svært krevende å sikre nominell stabilitet. De kortsiktige rentene vil måtte endres hyppig og kraftig og vil gjennomgående reflektere en høy risikopremie på norske kroner. Det er derfor viktig at de årlige budsjettene er forankret i en langsiktig strategi som tar høyde for at oljeinntektene kan svinge fra år til år. Det er en fordel om finanspolitikken i tillegg kan brukes for å motvirke svingninger i etterspørsel og produksjon.

I nasjonalbudsjettet uttaler Regjeringen (avsnitt 3.4.1):

"Høyere renter avlaster i noen grad finanspolitikken i å stabilisere norsk økonomi, men en bør være varsom med å legge for store byrder på pengepolitikken. … Uansett utgjør midlene som disponeres gjennom statsbudsjettet en så stor del av den samlede økonomien i Norge at det i praksis ikke er mulig å få til en stabil økonomisk utvikling uten at budsjettpolitikken tar et hovedansvar."

Norges Bank er enig i dette. Det er vesentlig for å sikre en stabil økonomisk utvikling at finanspolitikken og pengepolitikken virker sammen.

Også ut fra hensynet til finansiell stabilitet er det viktig at finanspolitikken er forankret i en langsiktig strategi. Med høy gjeldsbelastning øker sårbarheten i forhold til en renteøkning hos husholdninger og foretak og dermed i finansiell sektor. Dersom husholdningenes og foretakenes gjeld vokser sterkt og ansvaret for aktivitetsreguleringen faller for ensidig på pengepolitikken, med tilhørende høyt rentenivå, øker faren for at stabiliteten i det finansielle systemet rokkes.

En spesiell situasjon oppstår dersom finanspolitikken stimulerer til økt vekst i etterspørselen rettet mot skjermede næringer, og det fortsatt er betydelig press i økonomien. Kampen om realressursene må i en slik situasjon føre til at konkurranseevnen svekkes og verdiskapingen i konkurranseutsatt sektor reduseres. Hvis det er liten tillit til norsk økonomisk politikk, kan en slik utvikling føre til forventninger om fremtidig inflasjon og en ustabil krone. Norges Bank må motvirke en utvikling som på denne måten kan svekke grunnlaget for kursstabilitet. Hvis det derimot er tillit til at pengepolitikken er rettet inn mot de grunnleggende forutsetningene for kursstabilitet, altså at pengepolitikken ikke vil inflatere økonomien, vil markedsaktørene kunne forvente at konkurranseevnen svekkes gjennom en styrking av kronen. Norges Bank vil ikke kunne motvirke en slik appresiering uten samtidig å skape inflasjon. Norges Banks første tiltak når banken ser at det bygger seg opp et slikt press mot kronen, vil være å gi råd om endringer i statsbudsjettet. Dersom en eventuell appresiering av kronen reflekterer et politisk ønske om å ekspandere offentlig aktivitet og dette prioriteres sterkere enn fortsatt vekst i konkurranseutsatt virksomhet, bør det, som nevnt i Norges Banks brev 21. oktober i fjor, imidlertid også være aktuelt å endre retningslinjene for pengepolitikken.

Også det inntektspolitiske samarbeidet er viktig for den økonomiske utviklingen, blant annet for det samlede nivået på sysselsettingen over tid. Norges Bank vil i denne sammenheng vise til NOU 2000: 21 "En strategi for sysselsetting og verdiskaping". Det heter der blant annet (avsnitt 1.5.4):

"Det inntektspolitiske samarbeidet har vært en sentral del av den økonomiske politikken i Norge gjennom hele etterkrigstiden. Hensikten med dette samarbeidet er å bidra til en velfungerende lønnsdannelse, som kombinerer en bra reallønn med moderat nominell lønnsvekst, og derigjennom legger et grunnlag for varig høy sysselsetting. Dersom lønnsveksten i Norge er høyere enn hos våre handelspartnere, uten at dette reflekterer høyere produktivitetsvekst, og valutakursen holdes stabil, vil den kostnadsmessige konkurranseevnen svekkes. En slik utvikling vil over tid undergrave mulighetene til å holde høy sysselsetting. Investeringer og markedsandeler i internasjonalt konkurranseutsatt virksomhet vil bli svekket, og penge- og finanspolitikken må strammes inn for å bringe økonomien tilbake i en balansert bane. Erfaringene viser at i en slik situasjon kan arbeidsledigheten øke raskt."

Norges Bank viser til sin høringsuttalelse til NOU 2000: 21, der banken støtter hovedtrekkene i utvalgets innstilling.

Statsbudsjettet for 2001

Forslaget til statsbudsjett for 2001 innebærer at finanspolitikken vil virke om lag nøytralt målt ved det olje-, rente- og aktivitetskorrigerte overskuddet. Den underliggende reelle veksten i statsbudsjettets utgifter anslås til 2½ prosent i forhold til anslag på regnskap for 2000. Dette er noe høyere enn den trendmessige veksten i BNP for Fastlands-Norge. Offentlig konsum anslås også samlet sett å vokse med knapt 2½ prosent. Opplegget for kommuneøkonomien innebærer en reell økning i kommunenes inntekter på om lag 1¾ prosent eller vel 4 milliarder kroner fra 2000 til 2001. Som følge av en sterk vekst i timelønnskostnadene øker de offentlige utgiftenes andel av BNP for Fastlands-Norge mer enn det den underliggende realveksten isolert sett skulle tilsi. Regjeringen foreslår en økning i skatte- og avgiftsnivået tilsvarende en netto økning i innbetalte skatter og avgifter på om lag 6,4 milliarder kroner, eller vel ½ prosent av BNP for Fastlands-Norge.

Anslag på regnskap for 2000 viser en underliggende realvekst i statsbudsjettets utgifter på om lag 2¼ prosent. Dette er noe høyere enn anslått i Revidert nasjonalbudsjett, men noe mindre enn anslått i Nasjonalbudsjettet for 2000 som ble lagt fram i fjor høst. I gjennomsnitt er den underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter de siste fem årene blitt om lag ¾ prosentpoeng høyere enn anslått i nasjonalbudsjettet for det aktuelle budsjettåret.

Økningen i de offentlige utgiftene, særlig i kommunene, vil ha direkte innvirkning på forholdene i arbeidsmarkedet. Den anslåtte økningen i sysselsettingen neste år på i alt om lag 14 000 personer vil trolig for en stor del komme i offentlig sektor. Når det i utgangspunktet er full kapasitetsutnytting, vil en ekspansjon i offentlig sektor ut over det den underliggende veksten i økonomien tilsier normalt innebære en overføring av realressurser fra næringslivet til det offentlige. Skatte- og avgiftsopplegget, med blant annet innføringen av konjunkturavgiften og beskatning av aksjeutbytte, bidrar til en slik overføring.

Utfordringene i arbeidsmarkedet forsterkes ytterligere av begrensninger i tilgangen på arbeidskraft. I Nasjonalbudsjettet (avsnitt 3.6.1) skriver Regjeringen:

"Den sterke veksten i sykefraværet og i tilgangen til uførepensjon de siste årene førte til at regjeringen Bondevik satte ned et offentlig utvalg (Sandman-utvalget) for å vurdere utviklingen i folketrygdens sykdomsrelaterte ordninger. Utvalget, som avga sin innstilling 15. september 2000, kom med en rekke forslag, jf. boks 3.6. Utvalgets innstilling er nærmere omtalt i St. prp. nr. 1 (2000-2001) (Gul bok og Sosial- og helsedepartementet). Innstillingen vil bli sendt på høring, og Regjeringen tar sikte på å legge saken fram for Stortinget i vårsesjonen 2001."

Veksten i utgiftene til folketrygden og andre regelstyrte stønadsordninger står for om lag halvparten av realveksten i statsbudsjettets utgifter. Skulle disse utgiftene fortsette å øke i samme tempo, vil spørsmålet om ytterligere skatteøkninger kunne melde seg. Tiltak for å dempe utgiftsveksten vil ha betydning for det konkurranseutsatte næringslivets vilje til å investere i Norge, fordi forventninger om skattenivået påvirker den anslåtte avkastningen av slike investeringer. Samtidig bidrar økt bruk av disse ordningene til at veksten i arbeidsstyrken reduseres vesentlig. Regjeringen viser i Nasjonalbudsjettet til at den årlige økningen i sykefraværet har tilsvart om lag 10 000 årsverk de siste årene. Hvis denne utviklingen fortsetter, vil økningen i sykefraværet motsvare om lag hele den anslåtte veksten i arbeidsstyrken neste år. Etter hvert vil en slik utvikling få meget alvorlige konsekvenser for vekstpotensialet i norsk økonomi og for mulighetene til å bedre de offentlige velferdsytelsene. Dette illustreres av at dersom sykefraværet i 2001 hadde blitt på samme nivå som i 1996, ville utgiftene til sykepenger i budsjettforslaget for 2001 vært 8 milliarder kroner lavere (Nasjonalbudsjettet avsnitt 3.6.1). Dette tilsvarer om lag de anslåtte inntektene fra den foreslåtte konjunkturavgiften. I lys av blant annet utvidet ferie, innføringen av kontantstøtte til småbarnsforeldre og økningen i sykefraværet, i antallet uførepensjonister og i antallet AFP-pensjonister svekkes isolert sett arbeidstilbudet i Norge målt i antall timeverk. Produktivitetsveksten i norsk økonomi har samtidig vært urovekkende lav de siste årene. Det er på denne bakgrunn vesentlig at myndighetene snarest mulig setter i verk tiltak som kan stimulere til ny vekst i arbeidsstyrken og økt produktivitetsvekst.

Regjeringen foreslår å innføre en ny konjunkturavgift på 1½ prosent av utbetalt lønn og næringsinntekt. Fra 1. januar foreslås en økning i elavgiften til husholdninger og bedrifter og en reduksjon i bensinavgiften. I tillegg foreslås en omlegging av momssystemet fra 1. juli og endringer i enkelte avgiftssatser. I følge Nasjonalbudsjettet vil omleggingen av momsen og avgiftslettelsene samlet virke om lag nøytralt på konsumprisveksten. Konjunkturavgiften vil imidlertid påvirke lønnskostnadene i næringslivet, og departementet anslår veksten i lønnskostnadene neste år til om lag 6 prosent.

Norges Bank vil på bakgrunn av blant annet anslaget for den reelle underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter og skatte- og avgiftsopplegget anta at konsumprisveksten i 2001 og 2002 kan bli noe høyere enn det banken tidligere har anslått. På lengre sikt vil denne virkningen kunne dempes, siden økte arbeidskraftkostnader vil bidra til lavere sysselsetting i næringslivet.

Regjeringen foreslår å innføre skatt på aksjeutbytte for personlige skattytere med 14 prosent for å styrke fordelingsvirkningene av skattesystemet og å bidra til økt skattemessig likebehandling mellom arbeidsinntekter og aksjeutbytte. Regjeringen har videre foreslått enkelte innstramminger i næringsbeskatningen og en økning av minstefradraget. Norges Bank vil understreke betydningen av å bevare helheten i skattesystemet etter de overordnede prinsipper som ligger til grunn for skattereformen av 1992. Det er i denne sammenheng særlig viktig å understreke behovet for et regelsett som ivaretar hensynet til konsistens over tid, som gir nøytralitet i valget mellom ulike investeringer og finansierings- og selskapsformer, og som i et internasjonalt perspektiv ikke i for sterk grad reduserer næringslivets vilje til å investere i Norge. Sammen med moderat vekst i de offentlige utgiftene og i lønnskostnadene har skattereformen i 1992 trolig gitt et vesentlig bidrag til gode vilkår for vekst i verdiskapingen i næringslivet gjennom 1990-årene.

Norges Bank vil fremheve brede skattebaser, en effektiv grunnrentebeskatning og avgifter som korrigerer for markedssvikt, som viktige elementer i et godt skattesystem. Banken merker seg forslagene om auksjonering av konsesjoner. Etter bankens oppfatning vil dette være i samsvar med disse prinsippene.

Regjeringen tar sikte på at den økte utbytteskatten fra og med 2002 skal erstattes av et system der kun avkastning utover en nærmere fastsatt andel av selskapets kapital skal få økt skatt. Norges Bank vil peke på at skatt på aksjeutbytte for mottaker vil gjøre det relativt mindre lønnsomt for norske investorer å investere i aksjer fremfor andre plasseringsalternativer. Dette vil kunne føre til at utenlandsk eierskap i norske selskaper øker. Skatt på utbytte vil isolert sett bidra til å stimulere tilbakeholdt overskudd og dermed egenkapitalen i selskapene. Samtidig vil skatteøkningen øke avkastningskravet til egenkapitalfinansiering. Bedriftene og deres eiere vil derfor i større grad kunne finne det lønnsomt å ta opp lån framfor å øke sin egenkapital. Dette vil isolert sett svekke soliditeten i foretakene og øke risikoen for finansiell ustabilitet. Samtidig kan det stilles spørsmål om myndighetene kan oppnå de tilsiktede fordelingsvirkningene. Fordelingspolitisk har trolig det offentlige tjenestetilbudet en sterkere virkning, mens et effektivt skattesystem er en forutsetning for å kunne finansiere disse tjenestene uten for store samfunnsøkonomiske kostnader. En viktig begrunnelse for skattereformen i 1992 var at et system med bredt skattegrunnlag, færre fradragsordninger og lavere skattesatser ville gi et bedre, mer rettferdig og effektivt skattesystem enn det som da gjaldt. Utgangspunktet var at ulike og kryssende hensyn hadde gitt et sterkt uthulet skattesystem hvor høye formelle skattesatser derfor ikke fikk de ønskede fordelingsvirkningene.

Norges Bank viser til Regjeringens vurderinger om næringsbeskatningen i Nasjonalbudsjettet (avsnitt 4.3) og vil fremheve behovet for å innføre et mer helhetlig system for beskatning av kapitalinntekter og kapitalavkastning snarest mulig. Norges Bank vil understreke at en ny modell bør ivareta prinsippet om skattemessig nøytralitet.

Hovedstyrets medlem Kostøl mener at Norges Bank gir en beskrivelse av forslaget om skatt på aksjeinntekter som legger ensidig vekt på en del usikre betraktninger omkring eventuelle skadelige virkninger av forslaget. Dette medlem kan ikke slutte seg til løse påstander om at de tilsiktede fordelingsvirkningene av forslaget bedre kan oppnås gjennom økt offentlig tjenestetilbud, særlig i betraktning av at dette jo igjen vil kreve økt skattenivå eller økt bruk av oljeinntekter. Det har vist seg at næringsdrivende gjennom utnyttelse av en stadig mer uthult delingsmodell omgjør lønnsinntekt til kapitalinntekt for å spare skatt, og dette bidrar ikke til en mer effektiv beskatning. Dette medlem ser forslaget som et bidrag til å rette opp skjevheter og til en mer rettferdig fordeling av skattebyrden.

Svein Gjedrem

Amund Holmsen
Publisert 19. oktober 2000 09:13