Norges Bank

Brev

Høring av NOU 2000:21 En strategi for sysselsetting og verdiskaping

Norges Banks brev til Finansdepartementet 19. oktober 2000

Det vises til Finansdepartementets brev av 14. august der det bes om Norges Banks kommentarer til innstillingen fra utvalget for sysselsetting og verdiskaping, NOU 2000:21.

Utvalget har tatt utgangspunkt i hovedkonklusjonene fra Arntsen-utvalget. Det innebærer blant annet som utgangspunkt at konkurranseutsatt sektor fortsatt bør være lønnsledende og at lønnskostnadsveksten i Norge over tid bør være på linje med lønnskostnadsveksten hos våre handelspartnere. Utvalget viser til erfaringene fra 1990-tallet, som har vist at arbeidsdelingen i Solidaritetsalternativet mellom finanspolitikken, pengepolitikken og det inntektspolitiske samarbeidet har vært sårbar for realøkonomisk ustabilitet. Norges Bank er enig med utvalget i at hovedlinjene i stabiliseringspolitikken bør utformes i en robust form. Et viktig bidrag vil være et opplegg der de årlige lønnsforhandlingene har et langsiktig holdepunkt. Prinsippene nedfelt av Arntsen-utvalget ser ut til å danne et slikt utgangspunkt. Utvalget legger også vekt på at strukturpolitiske tiltak og økonomiens evne til omstilling kan påvirke den økonomiske veksten og bedre økonomiens selvregulerende evne. Utvalget viser i denne sammenheng til at myndighetenes virkemidler, herunder konkurransepolitikken, det offentlige eierskapet i næringslivet, utformingen av skattesystemet og næringsstøtten, de handelspolitiske avtalene og samferdselspolitikken, må støtte opp under en høy verdiskaping.

Norges Bank slutter seg til hovedelementene i utvalgets vurderinger. I oppfølgingen av utvalgets arbeid vil banken peke på utvalgets vurdering av hvilke muligheter pengepolitikken og finanspolitikken står overfor og hva partene selv kan bidra med. Utvalget skriver i kapittelet "Makroøkonomisk stabilitet" (pkt. 11.2.1):

"Den primære oppgaven for det inntektspolitiske samarbeidet i et langsiktig perspektiv er å bidra til at strukturarbeidsledigheten er lavest mulig. Man bør med andre ord ta sikte på at reallønnen over tid utvikler seg i overensstemmelse med produktivitetsutviklingen i økonomien som helhet til en så lav arbeidsledighet som mulig.

Pengepolitikkens rolle på lang sikt er å sikre et nominelt anker for økonomien. Valutaforskriften pålegger Norges Bank å sikte mot stabilitet i kronens verdi i forhold til europeiske valutaer, i praksis euro, og dette innebærer at Norge på lang sikt må ha om lag samme inflasjon som i Euro-området.

De langsiktige konsekvensene av finanspolitikken i et makroøkonomisk perspektiv er først og fremst knyttet til ressursfordelingen mellom offentlig og privat sektor i økonomien, i tillegg til nivået på offentlig og landets sparing. Finansieringen av offentlig sektor, og offentlig sektors bruk av sine midler, har imidlertid også betydning for nivået på privat produksjon og for den økonomiske veksten, jf. kapittel 13. "

Norges Bank vil peke på at partene i arbeidslivet gjennom inntektsoppgjørene har mulighet til å påvirke det samlede nivået på sysselsettingen over tid. Sammenliknet med andre land, har Norge gjennomgående hatt et lavt ledighetsnivå og en høy andel av befolkningen i arbeid de siste tjuefem årene. Et særtrekk ved lønnsdannelsen i Norge har i lange perioder vært at konkurransevilkårene i næringslivet er blitt tillagt betydelig vekt i lønnsforhandlingene, også for lønningene i sektorer som ikke har vesentlige konkurranseflater mot utlandet. Det har bidratt til stabilitet i grunnlaget for den konkurranseutsatte sektoren og for sysselsettingen. Norges Bank mener på denne bakgrunn at det viktigste bidraget det inntektspolitiske samarbeidet kan gi, er å legge forholdene til rette for at den strukturelle ledigheten i Norge forblir lav og sysselsettingen høy.

Finanspolitikken kan påvirke svingninger i produksjonen og sysselsettingen. På lang sikt vil strukturen i finanspolitikken, herunder skattesystemet og offentlige investeringer, kunne påvirke vekstpotensialet i økonomien. I tillegg vil den vekst i offentlig sektor som myndighetene legger opp til, påvirke fordelingen av arbeidskraft og kapital mellom ulike sektorer. Med mindre det er store uutnyttede reserver av arbeidskraft eller kapital, er imidlertid stabiliseringspolitiske tiltak ikke egnet til å påvirke det samlede nivået på produksjon og sysselsetting over tid. En ekspansjon av offentlig sektor i en økonomi med høy kapasitetsutnytting vil således over tid føre til en tilsvarende reduksjon av aktiviteten i privat sektor.

Over tid kan utviklingen i prisnivået påvirkes gjennom pengepolitikken. Sysselsettingen kan påvirkes gjennom lønnsdannelsen. Fordelingen av ressursene mellom skjermet sektor og det konkurranseutsatte næringslivet kan påvirkes gjennom finanspolitikken. Størrelsen på konkurranseutsatt sektor bestemmes over tid i en konkurranse om realressursene mellom det offentlige og næringslivet.

På kort sikt kan både pengepolitikken og finanspolitikken påvirke utviklingen i sysselsettingen, prisutviklingen og ressursfordelingen mellom sektorer. Finanspolitikken spiller en vesentlig rolle for stabiliteten i kronen og for norske renter. Det er derfor vesentlig at de to politikkområdene er tilpasset hverandre. Norges Bank vil i denne sammenheng peke på et av hovedelementene i utvalgets samlede strategi for økt verdiskaping og høy sysselsetting (kap. 1.2 "Mål og hovedelementer i utvalgets strategi for økt verdiskaping og høy sysselsetting"):

"Finans- og pengepolitikken må brukes til å stabilisere konjunkturutviklingen. Gjennom de siste tyve årene har norsk økonomi vært preget av større konjunktursvingninger enn tidligere. Slike svingninger innebærer store samfunnsmessige kostnader. Derfor er det viktig at finans- og pengepolitikken bidrar til å stabilisere konjunkturutviklingen, bl.a. for å forhindre at midlertidige nedgangskonjunkturer slår ut i vedvarende ledighetsproblemer. Finanspolitikkens bidrag må avpasses hensynet til en langsiktig balansert utvikling mellom offentlig og privat sektor, mens pengepolitikkens bidrag må avpasses innenfor de rammer som følger av at en over tid skal ha stabilitet i kronekursen. Lønnsfastsettelsen må sikre at de konjunktursvingninger som likevel inntreffer ikke blir forsterket gjennom utfallet av lønnsoppgjørene. "

Norges Bank slutter seg til denne vurderingen. Banken vil samtidig peke på at med store og til dels varierende inntekter på budsjettet kan en lett miste holdepunkter for å fastsette statens utgifter og skatter og avgifter fra år til år. Dersom budsjettets utgifter tillates å svinge i takt med oljeprisen, vil det kunne lede til brå skift og ustabilitet i norsk økonomi. Endringer i oljeprisen vil da raskt kunne påvirke lønns- og prisforventningene, valutakurs og langsiktige renter. I dette tilfellet vil det være svært krevende å sikre nominell stabilitet. De kortsiktige rentene vil måtte endres hyppig og kraftig og vil gjennomgående reflektere en høy risikopremie på norske kroner. Det er derfor viktig at de årlige budsjettene er forankret i en langsiktig strategi som tar høyde for at oljeinntektene kan svinge fra år til år. Det er en fordel om finanspolitikken i tillegg kan brukes for å motvirke svingninger i etterspørsel og produksjon.

Norges Bank vil understreke sammenhengen mellom hva som er oppnåelig over tid og hva som kan være det operative målet for finanspolitikken, pengepolitikken og partene i arbeidslivet. De operative retningslinjene for pengepolitikken er gitt i forskriften om kronens kursordning fra 6. mai 1994. I forskriften §2 heter det:

"Norges Banks løpende utøvelse av pengepolitikken skal rettes inn mot stabilitet i kronens verdi mot europeiske valutaer, med utgangspunkt i kursleiet etter at kronen begynte å flyte den 10. desember 1992. Ved vesentlige endringer i kursen skal virkemidlene innrettes med sikte på at valutakursen etter hvert bringes tilbake til utgangsleiet. Det gjelder ikke svingningsmarginer med tilhørende plikt for Norges Bank til å intervenere i valutamarkedet."

Valutakursforskriften gir Norges Bank rom for å utøve skjønn. I skjønnsutøvelsen fokuserer Norges Bank på de grunnleggende forutsetningene for stabilitet i kronekursen: For å oppnå kursstabilitet mot euro, må virkemidlene i pengepolitikken rettes inn slik at pris- og kostnadsstigningen kommer ned mot den stigningen Den europeiske sentralbanken (ESB) sikter mot. Samtidig må Norges Bank unngå at pengepolitikken i seg selv bidrar til nedgangstid med deflasjon, fordi det kan svekke tilliten til kronen.

Norges Bank er ikke utstyrt med virkemidler til å finstyre valutakursen. Vi må derfor regne med at kronekursen vil variere på kort sikt. Forsøk på finstyring av kursen kan undergrave troverdigheten i pengepolitikken og dermed kursstabiliteten over tid. Dersom kronekursen endrer seg, er det nødvendig å vurdere renten i lys av kursutviklingen over noe tid, slik at de grunnleggende forutsetningene for kursstabilitet blir oppfylt. Generelt må bakgrunnen for kursutviklingen vurderes nøye før Norges Bank eventuelt treffer pengepolitiske tiltak.

Norges Bank kan ikke med åpne øyne innrette virkemidlene i pengepolitikken slik at de skaper inflasjon eller nedgangstid med deflasjon. Dersom det oppstår en situasjon der Norges Bank ikke kan få kursen tilbake uten slike konsekvenser, vil banken underrette statsmyndighetene om at det er behov for tiltak av andre enn banken. Det kan da være tale om å tilrå finanspolitiske tiltak som gjør det mulig å bringe kronekursen tilbake mot utgangsleiet og stabilisere den. Ved store og varige skift i økonomien må finanspolitikken og lønnsdannelsen bidra til å gjenvinne balansen i økonomien. Dersom det har skjedd fundamentale og varige endringer i rammevilkårene for norsk økonomi, kan det imidlertid også tenkes at det ville være riktig å endre retningslinjene for pengepolitikken.

Ut fra sitt mandat og ansvar kan Norges Bank trolig best bidra til at pengepolitikken og finanspolitikken blir tilpasset hverandre med å være åpen om sine analyser og reaksjonsmønstre.

Med hilsen

Svein Gjedrem

Amund Holmsen

Publisert 19. oktober 2000 09:12