Brev

Forbrukeres rett til å betale med kontanter - behov for lovendringer

Norges Banks brev av 31. januar 2019 til Finansdepartementet. 

Innledning

Det følger av sentralbankloven § 1 første ledd tredje punktum at Norges Bank skal «fremme et effektivt betalingssystem innenlands og overfor utlandet og overvåke penge-, kreditt- og valutamarkedene». Banken ser med bekymring på en utvikling som medfører at publikums muligheter til å betale med kontanter svekkes. Det er Norges Banks vurdering at en slik utvikling bidrar til å svekke effektiviteten i betalingssystemet.

Ifølge sentralbankloven § 14 er sedler og mynter (kontanter) utstedt av Norges Bank tvungent betalingsmiddel. Bestemmelsen er deklaratorisk i den forstand at partene i et betalingsoppgjør står fritt til å avtale hvilke betalingsmidler som skal benyttes. Det følger imidlertid av finansavtaleloven § 38 tredje ledd at «forbruker har alltid rett til å foreta oppgjør med tvungne betalingsmidler hos betalingsmottakeren».

Etter sentralbankloven § 3 annet ledd skal Norges Bank «underrette departementet når det etter bankens oppfatning er behov for tiltak av penge-, kreditt- og valutapolitisk karakter av andre enn banken». Sett i lys av at kundenes mulighet til å betale med kontanter i praksis synes å bli stadig svekket, er det Norges Banks vurdering at finansavtaleloven § 38 tredje ledd bør klargjøres:

  • Rekkevidden av bestemmelsen bør klargjøres, slik at en forbrukers rett til å betale med kontanter ikke kan avtales bort med standardvilkår på steder der varer og tjenester tilbys til allmennheten.
  • Det bør vurderes å gi Kongen forskriftsmyndighet til å regulere rekkevidden av bestemmelsen i tvilstilfeller, og til å gjøre unntak fra bestemmelsen når særlige hensyn gjøre seg gjeldende.
  • Det bør knyttes klarere sanksjonsmuligheter til påbudet, én mulighet er at Forbrukertilsynet gis myndighet til å ilegge overtredelsesgebyr ved overtredelse av bestemmelsen.

Kontanters betydning for et effektivt betalingssystem

I praksis finnes det i dag i to typer betalingsmidler; kontanter utstedt av sentralbanken og kontopenger utstedt av private banker. Om adgangen til å betale med kontanter svekkes betydelig eller bortfaller, vil det reelt sett kun være mulig å benytte kontopenger. At publikum har en reell mulighet til å velge mellom kontanter og bankkontopenger bidrar til konkurranse, og gir brukerne mulighet til å velge det som de samlet sett er best tjent med ut fra sine preferanser i den aktuelle situasjonen. Kontanter har noen egenskaper som bankkontopenger ikke har. De gir umiddelbart og endelig oppgjør uten å være avhengig av tredjepart eller elektroniske systemer, og de er enkle å bruke for alle. På denne bakgrunn er det Norges Banks vurdering at bortfall av mulighet til å velge kontanter bidrar til å svekke effektiviteten i betalingssystemet. Sammenhengen mellom mulighet til å velge kontanter og effektivitet i betalingssystemet er bl.a. omtalt i Norges Bank Memo nr. 1/2018 (Digitale sentralbankpenger).

Kontanter utgjør også en del av den samlede beredskapen ved en eventuell svikt i de elektroniske beredskapsløsningene[1]. Finansdepartementet fastsatte i 2018 bestemmelser i finansforetaksforskriften for å tydeliggjøre bankenes plikt til kontantberedskap. Det heter her i første ledd første punktum at bankene «skal ha løsninger for å kunne oppfylle kravet i finansforetaksloven § 16-4 første ledd også ved økt etterspørsel etter kontanter som følge av svikt i tilgangen til de elektroniske betalingssystemene». Dersom steder som tilbyr varer og tjenester til allmennheten i stor grad nekter å akseptere kontanter, må det antas at etterspørselen og sirkulasjonen av kontanter vil falle, slik at det kan bli tvilsomt om kontanter lenger vil kunne utgjøre en reell beredskapsløsning.

Forbrukeres reelle mulighet til å velge mellom kontanter og bankkontopenger svekkes når tilgjengeligheten til kontanter reduseres, og den svekkes ytterligere hvis f.eks. butikker ikke aksepterer kontanter. Tilgjengeligheten til kontanter er regulert i finansforetaksloven § 16-4 første ledd om at banker «i samsvar med kundenes forventninger og behov [skal] motta kontanter fra kundene og gjøre innskudd tilgjengelig for kundene i form av kontanter». Denne bestemmelsen er sentral for å sikre publikum et tilfredsstillende tilbud av kontanter og kontanttjenester, slik at de har mulighet til å velge kontanter. Det er Norges Banks vurdering at hensikten med denne reguleringen undergraves hvis forbrukere ikke lenger får adgang til å betale med kontanter på steder som tilbyr varer og tjenester til allmennheten, f.eks. butikker, restauranter og hoteller.

Finansavtaleloven § 38 tredje ledd er viktig ut fra forbrukerhensyn. Det kan ha stor betydning at betalingsmottaker ikke kan diktere betalingsmåter som er mer ugunstige for forbruker enn det ville være å betale med kontanter. Det vil normalt være asymmetri i forhandlingsposisjoner i f.eks. en butikk, og det er grupper i samfunnet som ikke kan betale f.eks. med kort.

Kostnader og andre forhold kan gi ulike aktører insentiver til å redusere eller fjerne forbrukeres muligheter til å betale med kontanter. Problemstillingen rundt plikten til å motta kontanter er i den senere tid blitt aktualisert ved at enkelte forretningsdrivende har opplyst at de vil nekte å akseptere kontanter på sine utsalgssteder. Norges Bank mener at det på grunn av utviklingen er behov for tiltak. Vi ser det som viktig at finansavtalelovens bestemmelse om rett til å benytte tvungent betalingsmiddel i § 38 tredje ledd klargjøres, jf. også vår høringsuttalelse av 12. desember 2017 til forslag til ny finansavtalelov der Norges Bank foreslo at brudd på bestemmelsene ble fulgt opp slik at retten til oppgjør med tvungne betalingsmidler i forbrukerforhold ikke ble uthult.

Rekkevidden av finansavtaleloven § 38

Rekkevidden av finansavtaleloven § 38 tredje ledd synes ikke å være tilstrekkelig avklart.

  • For det første er det uklart i hvilken grad bestemmelsen er til hinder for at forretningsdrivende kan ha standardvilkår som avskjærer bruk av kontanter (forhåndsavtalte vilkår).
  • For det andre er det uklart hva som menes med lovens uttrykk «hos betalingsmottakeren». Vi kan her vise til Justis- og beredskapsdepartementets tolkningsuttalelse av 12. april 2013, hvor det legges til grunn at forbrukere har en absolutt rett til å betale med kontanter hos betalingsmottaker, men at unntak kan gjelde der det vil være helt upraktisk eller umulig å gi adgang til kontant betaling. Et eksempel kan være internetthandel.

Vi antar at et sentralt formål bak bestemmelsen er at forbrukere skal kunne betale med kontanter på steder der varer og tjenester tilbys til allmennheten for umiddelbart oppgjør, og der publikum har en forventing om å kunne benytte kontanter. Dette er typisk butikker, restauranter, hoteller, mv. Bestemmelsen bør klargjøres slik at det klart fremgår at forbrukers rett til å betale med tvungent betalingsmiddel ikke kan avtales bort med standardvilkår. Det kan likevel være behov for unntak i noen tilfeller. En mulighet kunne være at Kongen gis forskriftsmyndighet til å kunne gjøre unntak fra påbudet der særlige hensyn gjør seg gjeldende. Forskriftsmyndighet bør kunne også omfatte å regulere rekkevidden av bestemmelsen i tvilstilfeller.

Om håndheving av finansavtaleloven § 38 tredje ledd

Bestemmelsen i finansavtaleloven § 38 tredje ledd om forbrukeres rett til å betale med kontanter er en privatrettslig regel om oppgjør av pengekrav. I utgangspunktet er det opp til partene i betalingsoppgjøret å håndheve bestemmelsen, og offentlige tilsynsmyndigheter har få muligheter til å sanksjonere overtredelser.

Bestemmelsen er imidlertid også en forbrukerregel, og Norges Bank ser behov for at forbrukermyndighetene gis bedre muligheter enn i dag til å håndheve den. Etter gjeldende rett synes eneste reelle sanksjonsmulighet mot overtredelse av finansavtaleloven § 38 tredje ledd å være at Forbrukertilsynet treffer forbudsvedtak etter markedsføringsloven § 40. Forbudet må da rette seg mot urimelige avtalevilkår i henhold til markedsføringsloven § 22. I så fall legges det til grunn at en næringsdrivende som nekter å akseptere kontanter benytter vilkår som finnes urimelige, og at forbud tilsies av allmenne hensyn.

Norges Bank antar at denne ordningen er omstendelig og lite treffsikker for å håndheve påbudet om at forbrukere har rett til å betale med kontanter. Så langt Norges Bank kjenner til har det da heller aldri blitt truffet vedtak mot brudd på finansavtaleloven § 38 tredje ledd. Det kan være en bedre løsning om Forbrukertilsynet gis myndighet til å ilegge overtredelsesgebyr. I forslag til ny finansavtalelov som ble sendt ut på høring 7. sept. 2017 var det foreslått at forbrukermyndighetene kunne ilegge overtredelsesgebyr ved overtredelse av uspesifiserte bestemmelser i loven, jf. forslagets § 111. Det kan vurderes å gi Forbrukertilsynet myndighet til å ilegge overtredelsesgebyr ved overtredelse av § 38 tredje ledd.

Vi er kjent med at Justisdepartementet for tiden arbeider med en lovproposisjon om ny finansavtalelov. Norges Bank antar at lovendringer som foreslått foran vil kunne innarbeides her.

Med hilsen

Øystein Olsen
Sentralbanksjef

Torbjørn Hægeland
Direktør

Kopi til:

Justis- og beredskapsdepartementet

  1. Norges Banks rapport «Finansiell infrastruktur 2018»
Publisert 31. januar 2019 14:30