Bakgrunn
I årene 1986 til 1992 hadde Norge et fastkurssystem, der kursen på kronen ble holdt innenfor et bånd definert av en sentralkurs og maksimalt tillatte svingningsmarginer. Dette systemet måtte vi forlate i desember 1992 etter omfattende spekulasjoner mot kronen under uroen i de europeiske valutamarkedene. Kronen falt noe i verdi like etter denne krisen, men holdt seg deretter stabil uten omfattende bruk av Norges Banks virkemidler. Det er flere årsaker til dette. Norsk økonomi vokste jevnt i første halvdel av 1990-tallet. Prisveksten var lav, finanspolitikken var godt tilpasset, og oljeprisen var forholdsvis stabil.
Siden 1996 har forutsetningene for valutakursstabilitet ikke vært like gode. Høsten 1996 og vinteren 1997 var kronen sterk. Renten ble da redusert for å motvirke appresieringen av kronen. Gjennom 1998 førte krisen i Asia og senere Russland til betydelig finansiell uro internasjonalt. Samtidig var det høy lønnsvekst som følge av et kraftig press i arbeidsmarkedet, og vi fikk en kraftig svekkelse av utenriksøkonomien som følge av lave priser på våre eksportvarer og sterk vekst i importen. Det bidro samlet til å skape forventninger om at kronekursen skulle falle. Kronen svekket seg gradvis gjennom første halvdel av 1998. Presset mot kronen økte kraftig i august, og kursen var en kort periode nærmere 115 mot ECU-indeksen - noe som i dag ville svart til om lag 9,20 kroner pr. euro.
Norges Bank økte sine styringsrenter syv ganger gjennom 1998 med til sammen 41/2 prosentpoeng. Etter den siste renteøkningen 25. august var den viktigste styringsrenten - renten på bankenes folioinnskudd i Norges Bank - 8 prosent. Den kraftige renteøkningen var ikke på kort sikt tilstrekkelig til å styrke kronen tilbake til utgangsleiet. Norges Bank vurderte det likevel slik at ytterligere renteøkninger ikke ville styrke kronen, fordi det neppe ville blitt oppfattet som en troverdig innretning av pengepolitikken. Blant annet de finanspolitiske innstrammingene som kom i budsjettet for 1999, bidro til at kursen etter hvert kunne vende tilbake til utgangsleiet.
Det rentenivået som ble etablert, var ikke så høyt at det ville skape et brått omslag i økonomien med kraftig økende ledighet, men likevel høyt nok til å redusere inflasjonsforventningene. Daværende sentralbanksjef Kjell Storvik uttalte i denne forbindelse i et foredrag 28. august 1998 følgende:
"Jeg minner om det velkjente faktum at en lavere kronekurs vil kunne bidra til å forsterke inflasjonsforventningene og at slike forventninger i sin tur vil kunne bidra til forventninger om en svekkelse av valutakursen og i seg selv forsterke depresieringstendensene. Prisforventningene vil da kunne bli selvoppfyllende. Det rentenivå som nå er etablert bør i tillegg til direkte å bidra til å stabilisere kronekursen også begrense prisforventningene, hvilket i sin tur vil innebære at forventningene om ytterligere depresiering etter hvert avtar."
Kronen har styrket seg gjennom 1999, og kronekursen har i de siste månedene ligget mellom 8,10 og 8,40 mot euro. Norges Bank har hittil i år satt ned sine signalrenter overfor bankene med i alt 2,5 prosentpoeng. Bankenes innskuddsrente i Norges Bank, som er styrende for de kortsiktige pengemarkedsrentene, er for tiden 5,5 prosent.
Utviklingen de siste årene illustrerer at Norges Bank ikke har virkemidler til å finstyre kronekursen, men må innrette pengepolitikken mot de grunnleggende forutsetningene for kursstabilitet. Utviklingen illustrerer også at det er en nær sammenheng mellom gjennomføringen av pengepolitikken og utformingen av finanspolitikken.
Norges Bank gjør på denne bakgrunn her rede for gjennomføringen av pengepolitikken og gir sitt syn på det samlede opplegget for den økonomiske politikken i 2000.
Målet for pengepolitikken
De politiske myndighetene gir Norges Bank mandatet for utøvelsen av pengepolitikken. Mandatet er nedfelt i forskriften om kronens kursordning som ble vedtatt ved kongelig resolusjon 6. mai 1994. I forskriften §2 heter det:
"Norges Banks løpende utøvelse av pengepolitikken skal rettes inn mot stabilitet i kronens verdi mot europeiske valutaer, med utgangspunkt i kursleiet etter at kronen begynte å flyte den 10. desember 1992. Ved vesentlige endringer i kursen skal virkemidlene innrettes med sikte på at valutakursen etter hvert bringes tilbake til utgangsleiet. Det gjelder ikke svingningsmarginer med tilhørende plikt for Norges Bank til å intervenere i valutamarkedet."
Norges Bank vil i det følgende gjøre rede for den tolkning av valutakursforskriften som banken bygger på i gjennomføringen av pengepolitikken.
Den første setningen i forskriften viser at vi har en styrt flyt av kronen, med utgangspunkt i kursleiet etter at kronen begynte å flyte i desember 1992. Virkemidlene skal rettes inn mot stabilitet i kronens verdi overfor europeiske valutaer. Referansen "europeiske valutaer" har Norges Bank valgt å definere som euro fra 1. januar 1999.
Forskriften fastsetter ikke en sentralkurs innenfor bestemte svingningsmarginer. Norges Bank forstår begrepet "utgangsleiet" som en bredt tegnet sentralkurs som kronen kan svinge rundt.
Den andre setningen i forskriften omtaler "vesentlige endringer" i kursen i forhold til utgangsleiet. Begrepet "vesentlige endringer" er ikke definert som en tallstørrelse. "Vesentlig" må derfor gis et økonomisk innhold. En rimelig tolkning er at en "vesentlig endring" er en endring som påvirker forventningene om pris- og kostnadsutviklingen slik at kursendringen blir selvforsterkende.
Uttrykkene "med sikte på", "etter hvert", "rettes inn mot" og "med utgangspunkt i" viser at valutakursforskriften gir Norges Bank rom for å utøve skjønn.
I skjønnsutøvelsen fokuserer Norges Bank på de grunnleggende forutsetningene for stabilitet i kronekursen: For å oppnå kursstabilitet mot euro, må virkemidlene i pengepolitikken rettes inn slik at pris- og kostnadsstigningen kommer ned mot den stigningen Den europeiske sentralbanken (ESB) sikter mot. Samtidig må Norges Bank unngå at pengepolitikken i seg selv bidrar til nedgangstid med deflasjon, fordi det kan svekke tilliten til kronen.
Gjennomføringen av pengepolitikken
Norges Bank har to virkemidler i pengepolitikken - valutaintervensjoner og renten. Intervensjoner påvirker tilbudet av kroner i valutamarkedet. En endring i renten påvirker både forholdene i valutamarkedet og samlet etterspørsel og produksjon. Gjennom begge disse kanalene kan pengepolitikken påvirke pris- og kostnadsveksten.
Norges Bank har dårlige erfaringer med omfattende kjøp eller salg i valutamarkedet for å påvirke kronekursen. Dersom sentralbanken er tungt inne med støttekjøp, har det lett for å oppstå en spillsituasjon der markedsaktørene oppfatter sentralbankens intervensjoner som en interessant profittmulighet. Markedsaktørene vet at en situasjon der kronekursen holdes oppe fordi Norges Bank kjøper opp kroner, ikke kan vedvare. Det er da fristende å ta posisjoner i valutamarkedet mot sentralbanken. Dette innebærer at omfattende intervensjoner over tid kan forsterke presset mot kronen, slik at volumet av nødvendige støttekjøp stadig øker. Også hvis markedsaktørene legger til grunn at Norges Bank vil bruke renten til å forsvare bestemte nivåer på kronekursen, kan det åpne for en spillsituasjon.
Norges Bank ønsker ikke å opptre på en måte som kan fremkalle slike spillsituasjoner. Banken vil likevel kunne bruke intervensjoner i begrenset omfang, dersom kursen kommer vesentlig utenfor det vi vurderer som rimelig ut fra fundamentale forhold eller ved store kortsiktige svingninger i tynne markeder. I slike situasjoner kan risikoen være mindre for å havne i et spill mot aktørene i valutamarkedet.
Norges Banks viktigste virkemiddel er rentene på bankenes innskudd i og utlån fra sentralbanken. De administrerte rentene har erfaringsmessig nokså stort gjennomslag på de helt kortsiktige pengemarkedsrentene, det vil si dags- og ukesrentene. Rentene på plasseringer i pengemarkedet med noe lengre løpetider påvirkes ikke like direkte. Her spiller forventningene om sentralbankens handlemønster og den generelle tilliten til pengepolitikken også inn, i tillegg til nivået på de helt kortsiktige rentene.
Renten på de aller lengste plasseringene vil i stor grad reflektere internasjonale forhold og tilliten til den økonomiske politikken i Norge. Dersom det er tillit til at inflasjonen i Norge holder seg lav og at finanspolitikken bærer over tid, vil de langsiktige rentene normalt følge tilsvarende renter i utlandet. Det vil likevel være forskjeller mellom de langsiktige rentene i ulike land. For eksempel vil den effektive renten på en ti-års statsobligasjon påvirkes av den forventede renteutviklingen gjennom hele perioden fram til obligasjonen innløses. I tillegg vil premier for ulike typer risiko, for eksempel mangel på likviditet i små markeder, spille inn. En eventuell mangel på tillit til den økonomiske politikken kan også bli priset inn i de langsiktige rentene.
Tilliten til pengepolitikken er skjør. Det tar tid å bygge opp tillit, og det skal lite til for å ødelegge den. Svikter tilliten, kan det kreve mye å vinne den tilbake. Norges Bank mener at mulighetene for å sikre tilliten til norsk pengepolitikk styrkes ved å fokusere på de grunnleggende forutsetningene for kursstabilitet. Norges Bank legger i denne sammenheng også betydelig vekt på åpenhet og kommunikasjon om gjennomføringen av pengepolitikken.
Erfaringene gjennom de siste femten årene viser at finansielle kriser ofte kan utløse eller forsterke svingningene i konjunkturene. Samtidig kan kraftige og overraskende endringer i pengepolitikken utløse slike finansielle kriser. Norges Bank mener at også hensynet til finansiell stabilitet best kan ivaretas ved å fokusere på de grunnleggende forutsetningene for kursstabilitet, slik at en unngår brå kast i rentedannelsen. I tillegg vil den øvrige økonomiske politikken, herunder blant annet skattesystemet og rammevilkårene i de finansielle markedene, påvirke muligheten for å sikre stabilitet i det finansielle systemet.
Rentene i pengemarkedet påvirker kronekursen direkte gjennom avkastningen som kan oppnås ved å plassere i kroner, men også indirekte via virkningen på utsiktene for realøkonomien og pris- og kostnadsutviklingen i Norge. Normalt vil flere ønske å plassere i kroner dersom renten - og dermed avkastningen på kroneplasseringer - øker. Høyere rente vil derfor normalt føre til at kronen styrker seg på kort sikt. Høy rente kan imidlertid også føre til nedgangstider. Det kan i neste omgang lede til forventninger om svakere krone og lavere renter for å øke produksjonen og sysselsettingen, samtidig som aksjekursene og verdien av andre langsiktige plasseringer faller. Med slike utsikter kan markedsaktørene miste tilliten til pengepolitikken, frykte kurstap på sine plasseringer og selge kroner selv om renten er høy. Norges Bank kan derfor ikke sette renten så høyt at pengepolitikken i seg selv bidrar til nedgangstid av en art som svekker tilliten til kronen.
Tilsvarende vil en nedgang i renten normalt føre til svakere krone. Det betyr at Norges Bank normalt kan motvirke en uønsket styrking av kronen ved å redusere renten. Men hvis renten blir så lav at den bidrar til økt inflasjon, svekkes tilliten til pengepolitikken. Det ville føre med seg en betydelig risiko for en kraftig markedsreaksjon med ustabil kronekurs, og for at det senere blir nødvendig å holde renten høy lenge for å gjenopprette tilliten, selv når kronen i utgangspunktet var sterk.
Kravet i valutakursforskriften om tilbakevending av kronekursen til utgangsleiet kan - om det blir satt på spissen - ha et for sterkt element av paripolitikk i seg. I en tenkt situasjon, for eksempel etter et stort og varig fall i oljeprisen, kan kronekursen i lengre tid bli liggende utenfor kursleiet. Dersom Norges Bank da forsøker med høy rente å presse kronen tilbake til utgangsleiet, vil pengepolitikken kunne skape nedgangstider av en art som vil svekke tilliten til kronen. Tilsvarende kan det etter appresiering oppstå situasjoner der renten må settes så lavt for å bringe kronekursen tilbake til utgangsleiet at det skapes inflasjon. I begge tilfeller svekkes grunnlaget for kursstabilitet. Norges Bank kan derfor ikke med åpne øyne innrette virkemidlene i pengepolitikken slik at de skaper inflasjon eller nedgangstid med deflasjon.
Dersom det oppstår en situasjon der Norges Bank ikke kan få kursen tilbake uten slike konsekvenser, vil banken underrette statsmyndighetene om at det er behov for tiltak av andre enn banken. Det kan da være tale om å tilrå finanspolitiske tiltak som gjør det mulig å bringe kronekursen tilbake mot utgangsleiet og stabilisere den. Ved store og varige skift i økonomien må finanspolitikken og lønnsdannelsen bidra til å gjenvinne balansen i økonomien. Dersom det har skjedd fundamentale og varige endringer i rammevilkårene for norsk økonomi, kan det imidlertid også tenkes at det ville være riktig å endre retningslinjene for pengepolitikken.
Norges Bank innretter pengepolitikken mot å oppfylle de grunnleggende forutsetningene for kursstabilitet. Norges Bank er ikke utstyrt med virkemidler til å finstyre valutakursen. Vi må derfor regne med at kronekursen vil variere på kort sikt. Forsøk på finstyring av kursen kan undergrave troverdigheten i pengepolitikken og dermed kursstabiliteten over tid. Dersom kronekursen endrer seg, er det nødvendig å vurdere renten i lys av kursutviklingen over noe tid, slik at de grunnleggende forutsetningene for kursstabilitet blir oppfylt. Generelt må bakgrunnen for kursutviklingen vurderes nøye før Norges Bank eventuelt treffer pengepolitiske tiltak.
Samspillet i den økonomiske politikken
Finanspolitikken har i Norge hatt en viktig rolle i stabiliseringspolitikken. Den realøkonomiske utviklingen har imidlertid også betydning for pris- og kostnadsutviklingen, og dermed for hvilken rente det er riktig av Norges Bank å sette. Samtidig vil endringer i renten og valutakursen på kort sikt påvirke den realøkonomiske utviklingen. Dette betyr at utformingen av finans- og pengepolitikken gjensidig påvirker det samlede aktivitetsnivået i økonomien. Det er derfor viktig å se disse to elementene i den økonomiske politikken i sammenheng.
I Nasjonalbudsjettet heter det:
"Regjeringens økonomiske politikk er basert på følgende hovedelementer:
- Finanspolitikken har et hovedansvar for å stabilisere utviklingen i etterspørselen etter varer og tjenester.
- Pengepolitikken rettes inn mot å stabilisere kronens verdi overfor europeiske valutaer.
- Det inntektspolitiske samarbeidet skal bidra til moderat pris- og kostnadsvekst.
- Strukturpolitikken skal bidra til at arbeidskraft, kapital og naturressurser forvaltes best mulig."
Pengepolitikkens viktigste oppgave er å gi økonomien et nominelt ankerfeste. Siden 1986 har myndighetene rettet pengepolitikken inn mot å holde verdien av kronen fast eller stabil i forhold til andre valutaer. Norges Bank vil vise til gjennomgangen ovenfor, der det fremgår at banken innretter pengepolitikken mot å oppfylle de grunnleggende forutsetningene for kursstabilitet.
Norges Bank vil peke på at partene i arbeidslivet gjennom inntektsoppgjørene har mulighet til å påvirke det samlede nivået på sysselsettingen over tid. Sammenliknet med andre land, har Norge gjennomgående hatt et lavt ledighetsnivå og en høy andel av befolkningen i arbeid de siste tjuefem årene. Mange land som har vært gjennom lange og dype lavkonjunkturer, har opplevd en betydelig og langvarig økning i arbeidsledigheten. Et særtrekk ved lønnsdannelsen i Norge har vært at konkurransevilkårene i næringslivet er blitt tillagt betydelig vekt i lønnsforhandlingene, også for lønningene i sektorer som ikke har vesentlige konkurranseflater mot utlandet. Det har bidratt til stabilitet i grunnlaget for den konkurranseutsatte sektoren og for sysselsettingen. Norges Bank mener på denne bakgrunn at det viktigste bidraget det inntektspolitiske samarbeidet kan gi, er å legge forholdene til rette for at den strukturelle ledigheten i Norge forblir lav og sysselsettingen høy.
Finanspolitikken kan påvirke svingninger i produksjonen og sysselsettingen. På lang sikt vil strukturen i finanspolitikken, herunder skattesystemet og offentlige investeringer, kunne påvirke vekstpotensialet i økonomien. I tillegg vil den vekst i offentlig sektor som myndighetene legger opp til, påvirke fordelingen av arbeidskraft og kapital mellom ulike sektorer. Med mindre det er store uutnyttede reserver av arbeidskraft eller kapital, er imidlertid stabiliseringspolitiske tiltak ikke egnet til å påvirke det samlede nivået på produksjon og sysselsetting over tid. En ekspansjon av offentlig sektor i en økonomi med høy kapasitetsutnytting vil således over tid føre til en tilsvarende reduksjon av aktiviteten i privat sektor.
Over tid kan utviklingen i prisnivået påvirkes gjennom pengepolitikken. Sysselsettingen kan påvirkes gjennom lønnsdannelsen. Fordelingen av ressursene mellom skjermet sektor og det konkurranseutsatte næringslivet kan påvirkes gjennom finanspolitikken. Størrelsen på konkurranseutsatt sektor bestemmes over tid i en kamp om realressursene mellom det offentlige og næringslivet.
På kort sikt kan både pengepolitikken og finanspolitikken påvirke utviklingen i sysselsettingen, prisutviklingen og ressursfordelingen mellom sektorer. Finanspolitikken spiller en vesentlig rolle for stabiliteten i kronen og for norske renter. Det er derfor vesentlig at de to politikkområdene er tilpasset hverandre.
En spesiell situasjon oppstår dersom finanspolitikken stimulerer til økt vekst i etterspørselen rettet mot skjermede næringer, og det fortsatt er betydelig press i økonomien. Kampen om realressursene må i en slik situasjon føre til at konkurranseevnen svekkes og verdiskapingen i konkurranseutsatt sektor reduseres. Hvis det er liten tillit til norsk økonomisk politikk, kan en slik utvikling føre til forventninger om fremtidig inflasjon og en ustabil krone. Norges Bank må motvirke en utvikling som på denne måten kan svekke grunnlaget for kursstabilitet. Hvis det derimot er tillit til at pengepolitikken er rettet inn mot de grunnleggende forutsetningene for kursstabilitet, altså at pengepolitikken ikke vil inflatere økonomien, vil markedsaktørene kunne forvente at konkurranseevnen svekkes gjennom en styrking av kronen. Norges Bank vil ikke kunne motvirke en slik appresiering uten samtidig å skape inflasjon. Norges Banks første tiltak når banken ser at det bygger seg opp et slikt press mot kronen, vil være å gi råd om endringer i statsbudsjettet. Dersom en eventuell appresiering av kronen reflekterer et politisk ønske om å ekspandere offentlig aktivitet, og dette prioriteres sterkere enn fortsatt vekst i konkurranseutsatt virksomhet, bør det imidlertid også være aktuelt å endre retningslinjene for pengepolitikken.
Ut fra sitt mandat og ansvar kan Norges Bank trolig best bidra til at pengepolitikken og finanspolitikken blir tilpasset hverandre med å være åpen om sine analyser og reaksjonsmønstre, slik at statsmyndighetene tar hensyn til virkningen på Norges Banks rentesetting når vedtak om statsbudsjettet blir fattet.
Et mål på budsjettets samlede virkning på etterspørselen kan være det olje-, rente- og aktivitetskorrigerte budsjettunderskuddet. Dette er imidlertid en grov indikator for budsjettets samlede virkning. Det er derfor også nødvendig å vurdere budsjettets sammensetning, herunder veksten i utgiftene, for å danne seg en oppfatning av den samlede virkningen av finanspolitikken.
Økte offentlige utgifter kan i prinsippet nøytraliseres gjennom en økning av skattene, slik at økt offentlig aktivitet motsvares av en tilsvarende nedgang i husholdningenes etterspørsel. Imidlertid er det i praksis vanskelig å få til en økning i skatter eller avgifter som ikke også rammer næringslivet. Lønnstakere og andre vil kunne reagere med krav om inntektsøkninger for å hindre at økte skatter og avgifter demper veksten i realinntektene, og de vil gjennomgående lykkes bedre dess strammere arbeidsmarkedet er. I skjermet sektor vil bedriftene søke å velte økte kostnader tilbake på husholdningene, og de vil lykkes bedre dess høyere aktivitetsnivået er. I næringer som er utsatt for sterk utenlandsk konkurranse, har bedriftene ikke denne muligheten.
Økte utgifter til offentlig sysselsetting vil i tillegg ha direkte innvirkning på arbeidsmarkedet. En tilsvarende innstramming i husholdningenes skattenivå vil normalt ikke ha like sterke virkninger i arbeidsmarkedet, blant annet fordi det private forbruket i større grad er rettet mot import og fordi en del av skatteinndragningen kan motsvares av redusert privat sparing.
Det synes lite trolig at det over tid vil være mulig å gjennomføre en politikk med stadige innstramminger overfor husholdningene gjennom skatte- og avgiftsøkninger. En vesentlig ekspansjon i offentlig sektor ut over det den underliggende veksten i økonomien tilsier, vil derfor normalt innebære en overføring av realressurser fra konkurranseutsatt til skjermet virksomhet.
Det er ikke gitt hva som er den riktige størrelsen på offentlig sektor, og etterspørselen etter tjenester fra det offentlige kan endre seg over tid. En sterk og effektiv offentlig sektor er et viktig element i samspillet i økonomien som kan bidra til økt vekst og velferd. Imidlertid er også den offentlige sektoren avhengig av at det skapes verdier i næringslivet som kan holde inntektene oppe når oljevirksomheten ikke lenger dominerer økonomien. Den konkurranseutsatte sektoren er sårbar. Det er store svingninger i inntektene og globaliseringen tiltar. Med den oljeavhengigheten norsk økonomi allerede har, tar vi en risiko dersom vi svekker grunnlaget for fastlandets næringsliv ytterligere. Det tilsier at veksten i utgiftene i statsbudsjettet normalt ikke bør være større enn den trendmessige veksten i fastlandsøkonomien. Utredningene foretatt av det såkalte "Moland-utvalget", viser at staten står overfor betydelige utfordringer når de store etterkrigskullene skal pensjoneres. De omstillingene som eldrebølgen vil innebære for statens finanser, vil melde seg med full styrke før det neste tiåret er omme. I budsjettet for 2000 er det gjort nye anslag for generasjonsregnskapet. De viser at overskuddet i offentlig forvaltning på varig basis måtte ha vært i størrelsesorden 5-20 milliarder kroner høyere enn i budsjettet for 2000 for å unngå økte skattebyrder for framtidige generasjoner.
Staten har nå store overskudd som følge av kontantstrømmen fra oljevirksomheten. Denne kontantstrømmen reflekterer en omplassering av formue fra olje og gass til andre plasseringer. Samtidig er den samlede fremtidige kontantstrømmen, som utgjør statens del av oljeformuen, svært usikker. Oljeprisen svinger. Også utviklingen i produksjonen av olje og gass er svært usikker. Det fremgår av figur 2.28 i Nasjonalbudsjettet at det er om lag 10 prosent risiko for at oljeproduksjonen faller med 50 prosent eller mer i løpet av de neste ti årene. Mange husholdninger og bedrifter ville ha vært villige til å betale en betydelig forsikringspremie for å unngå en så stor risiko for inntektsbortfall.
Staten har også betydelig formue gjennom sitt eierskap i norske selskaper. Inntektene i mange av disse selskapene vil være avhengig av utviklingen i oljeprisen, enten direkte i selskaper tilknyttet oljevirksomheten eller indirekte gjennom nivået på inntektene og etterspørselen i Norge.
Gjennom petroleumsfondet vil staten etter hvert bygge opp en kilde til inntekter som ikke er avhengig av oljeprisen eller aktivitetsnivået innenlands. Det vil over tid gjøre statsfinansene mindre sårbare overfor svingningene i oljeprisen og oljeproduksjonen.
Statens petroleumsfond spiller en viktig rolle også for gjennomføringen av pengepolitikken. Gjennom fondet blir en stor del av statens valutainntekter fra olje og gass investert i utlandet. Ved at valutainntektene plasseres i utlandet, opprettholdes balansen i markedet for norske kroner.
Petroleumsfondet skal virke som en buffer mot kortsiktige svingninger i oljeinntektene. Siden store deler av inntektene fra oljevirksomheten tilfaller staten, vil svingninger i oljeprisen primært resultere i endringer i avsetningene til fondet. Fordi petroleumsfondet i sin helhet plasseres i utlandet, vil slike endringer i utgangspunktet ikke påvirke aktiviteten i økonomien.
Dersom kortsiktige svingninger i oljeinntektene imidlertid skulle bli tatt inn i økonomien gjennom finanspolitikken, kan valutakursen bli buffer i stedet for petroleumsfondet.
Petroleumsfondet kan dempe gjennomslag fra oljeprisen til kronekursen. En vesentlig endring i oljeformuen kan imidlertid føre til at norske og utenlandske investorer flytter sine plasseringer fra eller til Norge fordi fremtidsutsiktene for norsk økonomi er endret. Slike porteføljeskift påvirker kronekursen. En kan heller ikke se bort fra at husholdningene vil tilpasse sin sparerate til sparingen i offentlig sektor. Det betyr at etterspørselen innenlands endres. Selv om budsjettpolitikken ligger fast og den innenlandske anvendelsen av petroleumsinntektene er uendret på kort sikt, er det på denne bakgrunn vanskelig å unngå at store endringer i oljeprisen i noen grad slår inn i norsk økonomi gjennom endringer i kronekursen eller i husholdningenes etterspørsel. Slike prisendringer inntreffer imidlertid sjelden og burde ikke være til hinder for lange perioder med stabilitet i valutakursen.
Den økonomiske utviklingen
Norsk økonomi har vært inne i en periode med høy vekst. Den gjennomsnittlige veksten i BNP for Fastlands-Norge fra og med 1993 til og med 1998 var på vel 31/2 prosent. Sysselsettingen økte med over 240 000 personer i samme periode. En vesentlig del av denne veksten har vært drevet av innenlandsk etterspørsel. Veksten i etterspørselen var imidlertid høyere enn trendveksten i økonomien, slik at presset i økonomien gradvis økte. Det stadig strammere arbeidsmarkedet har bidratt til at Norge har hatt en høyere pris- og kostnadsvekst enn gjennomsnittet i Europa de seneste årene. Særlig som følge av inntektsoppgjøret i 1998 har vi gjennom de to siste årene samlet hatt en lønnsvekst på vel 10 prosent. De relative lønnskostnadene overfor handelspartnerne er nå tilbake om lag på samme nivå som i 1992. Siden 1994 har timelønnskostnadene i Norge økt med over 6 prosent mer enn blant våre handelspartnere, uten at det ser ut til at dette reflekterte høyere vekst i produktiviteten.
Norges Banks anslag for den økonomiske utviklingen bygger på en del sentrale forutsetninger om blant annet renten, valutakursen og finanspolitikken. Som en teknisk forutsetning antas det at pengemarkedsrentene følger markedets renteforventninger, representert ved terminrentene. Det er lagt til grunn en kronekurs på 8,30 per euro. Anslagene bygger også på en reell vekst i offentlige utgifter på om lag 2 prosent de neste to årene, det vil si omtrent på linje med trendveksten i BNP for Fastlands-Norge.
Norges Bank venter at lønns- og prisveksten etter hvert vil avta og komme ned mot den stigningstakten eurolandene sikter mot. Den sterke oppgangen Norge har hatt siden 1992, er nå blitt avløst av en periode med svakere vekst. Vi regner med at veksten i fastlandsøkonomien blir lavere enn trendveksten både i år og neste år, slik at presset blant annet i arbeidsmarkedet avtar noe. Det er trolig også nødvendig for at pris- og kostnadsveksten ikke skal bli høyere enn i Europa. Det er fortsatt stor usikkerhet knyttet til de økonomiske utsiktene. Men utviklingen peker i retning av at veksten i fastlandsøkonomien i løpet av 2001 vil være på god vei tilbake mot trend. Dette er viktig å ha for øye ved innretningen av den økonomiske politikken.
Statsbudsjettet for 2000
Forslaget til statsbudsjett for 2000 innebærer at finanspolitikken vil virke om lag nøytralt på samlet innenlandsk etterspørsel, målt ved det olje-, rente- og aktivitetskorrigerte underskuddet. Den underliggende realveksten i statsbudsjettets utgifter anslås til 21/2 prosent i forhold til anslag på regnskap for 1999. Dette er noe høyere enn den trendmessige veksten i BNP for Fastlands-Norge, og det er betydelig høyere enn vekstanslaget for neste år. De budsjetterte utgiftene er 31/2 prosent høyere enn i vedtatt budsjett for 1999.
Det fremgår av budsjettdokumentene at det har funnet sted en betydelig glidning i statsbudsjettets utgifter gjennom inneværende år. Vedtatt budsjett for 1999 innebar en underliggende realvekst i statsbudsjettets utgifter på vel 1/2 prosent. Anslag på regnskap for 1999 viser en underliggende realvekst i statsbudsjettets utgifter på om lag 11/2 prosent, hovedsakelig som følge av tilleggsbevilgninger i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett. I gjennomsnitt er den underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter de siste fire årene blitt om lag 11/4 prosentpoeng høyere enn anslått i Nasjonalbudsjettet for det aktuelle budsjettåret.
Norges Bank vil peke på at en slik systematisk glidning i budsjettopplegget over tid kan reise spørsmålet om hvilken budsjettpolitikk som skal legges til grunn i utformingen av de øvrige delene av den økonomiske politikken og blant private aktører i økonomien. Norges Bank vil videre peke på at en tilsvarende glidning nå i første rekke ville påvirke etterspørselen i tjenesteytende næringer og i offentlig sektor, hvor presset allerede er høyt og potensialet for å øke sysselsettingen trolig er begrenset. Samtidig ville grunnlaget for ny vekst i det konkurranseutsatte næringslivet bli svekket.
Budsjettet for 2000 viser et generasjonsmessig underskudd på mellom 5 og 20 milliarder kroner. Bindingene som ligger i utgifter til Folketrygden og lovfestede rettigheter, gir et betydelig bidrag til den samlede utgiftsveksten. Det er vesentlig at disse ubalansene ikke festner seg over tid.
Over tid vil overskuddet i offentlig forvaltning i stor grad reflektere overskuddet på statsbudsjettet. Den olje- rente- og aktivitetskorrigerte budsjettindikatoren vil derfor i hovedsak være en brukbar indikator også for offentlig forvaltning samlet. Derimot vil den samlede veksten i offentlige utgifter avhenge av opplegget for kommuneøkonomien, i tillegg til utgiftsveksten i statsbudsjettet.
Opplegget for kommuneøkonomien innebærer en reell økning i kommunenes inntekter på om lag 1/2 prosent, eller om lag 1,1 mrd. kroner, fra 1999 til 2000. Det er da tatt hensyn til at anslaget for kommunenes inntekter i 1999 er oppjustert med knapt 2 mrd. kroner etter at kommuneøkonomiproposisjonen ble lagt fram. Det er videre lagt til grunn et samlet underskudd i kommunesektoren i 2000 på vel 3,2 mrd. kroner. Dette opplegget innebærer at utgiftsveksten i kommunene vil kunne bli vesentlig lavere enn den underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter. Det kan dermed ligge an til en underliggende vekst i de samlede utgiftene i offentlig forvaltning om lag på linje med den trendmessige veksten i fastlandsøkonomien, eller noe i underkant.
Også veksten i samlet offentlig forbruk har de siste årene vært høyere enn anslått på forhånd. Anslaget for veksten i offentlig konsum i 1999 er oppjustert fra 1,1 prosent i Nasjonalbudsjettet 1999 til 2,0 prosent nå, til tross for at det vedtatte budsjettet for 1999 innebar en lavere vekst enn lagt til grunn i det opprinnelige budsjettforslaget. I gjennomsnitt er veksten i offentlig konsum gjennom 1990-årene blitt om lag 11/2 prosentpoeng høyere enn anslått i Nasjonalbudsjettet for det aktuelle budsjettåret. Dette har dels skyldtes endringer i statsbudsjettets utgifter og dels høyere inntekts- og utgiftsvekst i kommunesektoren enn forutsatt i budsjettopplegget.
Regjeringen foreslår en økning i enkelte avgifter, blant annet elektrisitetsavgiften, som samlet vil bidra til en økning i konsumprisveksten neste år med om lag 1/4 prosentpoeng. En slik virkning av avgiftsøkninger kan betraktes som et enkeltstående tilfelle som ikke vil ha varige virkninger på pris- og kostnadsveksten i Norge. Norges Bank vil derfor normalt ikke ta hensyn til den direkte virkningen av slike avgiftsøkninger på prisnivået. Dersom myndighetene systematisk og over tid øker avgiftene mer enn prisveksten i økonomien, kan imidlertid dette bli bygget inn i publikums forventninger om den alminnelige prisstigningen. Norges Bank må i så fall ta hensyn til en slik tendens i sine anslag for prisutviklingen i årene framover. Det vil kunne ha konsekvenser for mulighetene til å oppfylle de grunnleggende forutsetningene for kursstabilitet og dermed også for utformingen av pengepolitikken.
Samlet synes Regjeringens budsjettforslag i hovedsak å være på linje med de forutsetningene som Norges Bank har bygget på i gjennomføringen av pengepolitikken. En sterkere stimulans fra finanspolitikken enn det budsjettforslaget legger opp til, vil forsterke presset i skjermede sektorer. En slik ytterligere stimulans vil derfor isolert sett kunne innebære at lønns- og prisveksten i økonomien ikke kommer ned mot europeisk nivå de nærmeste par årene. I gjennomføringen av pengepolitikken må Norges Bank, dersom det skulle bli aktuelt, ta hensyn til at en slik utvikling vil kunne true de grunnleggende forutsetningene for kursstabilitet.
Med hilsen
Svein Gjedrem
Jon Nicolaisen